LP 615 (การเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง)

ก่อนอื่นต้องขอโทษที่ไม่สามารถไปร่วมติวด้วย เพราะมีปัญหาทางบ้านนิดหน่อย อีกอย่างรถก็มาเสีย เลยมาไม่ได้ แต่ก็พยายามส่งข้อมูลเพิ่มเติมมาให้อ่านกันนะ ผมเองก็เพิ่งจะเริ่มอ่านในเรื่อง "การเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง" เหมือนกัน เพราะไม่คิดว่าจะออกส่วนนี้ เลยต้องมาเร่งอ่านกันหน่อย ยังไงๆคืนนี้จะพยายามค้นข้อสอบเก่ามาให้ดูนะ
โชคดีในการสอบทุกคน รวมทั้งผมด้วย



การเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง

ในหลักกฎหมายวิธีปฎิบัติราชการทางปกครองของไทย หากฝ่ายปกครองได้มีคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กรณีนี้ย่อมเป็นหน้าที่ของฝ่ายปกครองที่จะต้องพิจารณาเพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้น แม้แต่ในส่วนคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย ก็อาจเกิดความเสียหายต่อสังคมส่วนรวมได้ กรณีเมื่อมีข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายภายหลังออกคำสั่งทางปกครองเปลี่ยนแปลงไป ฉะนั้นคำสั่งทางปกครองแม้จะชอบด้วยกฎหมายจึงอาจถูกเปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกผลของคำสั่งทางปกครองเพื่อรักษาประโยชน์ส่วนร่วม แต่หลักเกณฑ์ที่จะเพิกถอนย่อมต้องเคร่งครัดไปในลักษณะหนึ่ง เพราะคำสั่งทางปกครองดังกล่าวเป็นเรื่องที่ชอบด้วยกฎหมายมิได้มีข้อบกพร่องที่ไม่สมบูรณ์แต่อย่างใด ดังนั้นคำสั่งทางปกครองไม่ว่าจะชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อาจมีการเพิกถอนได้เสมอ แต่เป็นที่น่าสังเกตว่าผู้ร่างกฎหมายวิธีปฎิบัติราชการทางปกครองของไทยอาจจะมีความประสงค์ที่จะลดความยุ่งยากในการใช้ศัพท์ลง จึงกำหนดให้มีคำว่า “เพิกถอน” เพียงคำเดียวสำหรับคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ในกฎหมายวิธีปฎิบัติราชการทางปกครองของประเทศเยอรมัน ซึ่งมีอิทธิพลต่อกฎหมายวิธีปฎิบัติราชการทางปกครองของเรามีการใช้คำศัพท์เทคนิคทางกฎหมายปกครองที่แตกต่างกัน โดยใช้คำว่า “ยกเลิก” (Widerruf) คือ การยกเลิกคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย และใช้คำว่า “เพิกถอน (Ruecknahme) คือ การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ไม่ถึงระดับโมฆะ

1. ลักษณะคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
คำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีสองประเภทด้วยกัน คือ
1) คำสั่งทางปกครองที่เป็นโมฆะ หมายถึง คำสั่งทางปกครองซึ่งไม่มีผลบังคับทางกฎหมายมาตั้งแต่เริ่มแรกออกคำสั่งทางปกครอง ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่สามารถเพิกถอนได้ เนื่องจากไม่มีเหตุที่จะเพิกถอน เพียงแต่ผู้รับคำสั่งทางปกครองอาจร้องขอให้ศาลปกครองพิสูจน์ความเป็นโมฆกรรมได้
2) ส่วนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายอีกประเภทหนึ่งเรียกว่า คำสั่งทางปกครองที่อาจเพิกถอนได้ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองที่มีผลในกฎหมายแล้วแต่มีความบกพร่องทางประการหรือเหตุที่ทำให้คำสั่งทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเป็นความบกพร่องที่ไม่รุนแรงถึงขนาด และไม่ใช่กรณีที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองอาจเยียวยาได้ตามมาตรา 41 แห่งพระราชบัญญัตินี้
คำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้น มีนักวิชาการหลายท่านได้อธิบายไว้ดังนี้
ศาสตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ อธิบายว่าเมื่อฝ่ายปกครองทราบถึงความไม่ชอบด้วยกฎหมาย ฝ่ายปกครองมีหน้าที่ต้องยกเลิกหรือเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยลักษณะของคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อาจมีสาเหตุหลักอยู่ 4 ประการ คือ คำสั่งทางปกครองที่ทำลงโดยปราศจากอำนาจ คำสั่งทางปกครองที่ไม่กระทำการตามรูปแบบหรือกระบวนการขั้นตอนที่เป็นสาระสำคัญ คำสั่งทางปกครองที่ใช้อำนาจผิดวัตถุประสงค์ที่กฎหมายกำหนดไว้หรือเรียกว่า ใช้อำนาจโดยบิดผัน และคำสั่งทางปกครองที่ขัดต่อกฎหมายในประการอื่น ๆ

2. หลักกฎหมายปกครองซึ่งใช้ในการพิจารณาเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง
1) หลักความชอบด้วยกฎหมายของฝ่ายปกครอง หลักกฎหมายนี้มีความเช่นเดียวกับคำสอนทางกฎหมายปกครองที่ว่าการสั่งการของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองในเรื่องใดจะต้องมีกฎหมายให้อำนาจในเรื่องนั้น กล่าวคือ การที่รัฐโดยเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะกระทำการใด ๆ ในลักษณะก้าวล่วงไปในขอบเขตของสิทธิเสรีภาพหรือทรัพย์สินของประชาชนได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจไว้ หรือมีกฎหมายลำดับรองที่อาศัยอำนาจตามกฎหมายที่ผ่านสภานิติบัญญัติกำหนดให้กระทำการได้เท่านั้น กล่าวโดยสรุปหลักความชอบด้วยกฎหมายของฝ่ายปกครองแบ่งย่อยได้ 2 หลัก ได้แก่
ก. หลักความมาก่อนของกฎหมาย หมายความว่าการกระทำของรัฐที่ออกมาในรูปบทบัญญัติของกฎหมาย ย่อมอยู่ในลำดับที่มาก่อนของการกระทำต่าง ๆ ของรัฐทั้งหลายรวมทั้งการกระทำของฝ่ายปกครองด้วย ดังนั้นการกระทำของรัฐ (รวมทั้งการกระทำของฝ่ายปกครอง) ทั้งหลาย จึงไม่อาจขัดแย้งกับบทบัญญัติของกฎหมายได้ หลักนี้เรียกร้องในทางปฎิเสธว่าการกระทำของฝ่ายปกครองหรือมาตรการอันใดอันหนึ่งของฝ่ายปกครองจะขัดหรือแย้งกับกฎหมายทั้งหลายที่มีอยู่ไม่ได้ ดังนั้นหากการกระทำของฝ่ายปกครองหรือมาตรการอันใดของฝ่ายปกครองขัดหรือแย้งกับกฎหมาย การกระทำหรือมาตรการนั้นย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ข. หลักเงื่อนไขของกฎหมาย ในขณะที่หลักความมาก่อนของกฎหมายเรียกร้องในทางปฎิเสธมิให้ฝ่ายปกครองจะมีอำนาจกระทำการอันใดที่เป็นการขัดแย้งกับกฎหมายที่มีอยู่ แต่หลักเงื่อนไขของกฎหมายกลับเรียกร้องว่าฝ่ายปกครองจะมีอำนาจกระทำการอันใดอันหนึ่งใดได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจโดยเฉพาะอย่างยิ่งการกระทำของฝ่ายปกครองที่เป็นการกระทบสิทธิของปัจเจกบุคคล หากไม่มีกฎหมายให้อำนาจฝ่ายปกครองกระทำการ ดังกล่าว การกระทำของฝ่ายปกครองนั้น ย่อมไม่ชอบด้วยหลักเงื่อนไขของกฎหมายดังกล่าว
จากหลักดังกล่าวนี้ก่อให้เกิดหน้าที่ฝ่ายปกครองว่าจะต้องเคารพต่อกฎหมาย คือ ต้องดำเนินงานให้ถูกต้องตามกฎหมาย ผลต่อไปมีอยู่ว่าในกรณีที่ปรากฏว่าคำสั่งทางปกครองได้ออกไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็จะต้องมีการดำเนินการเพื่อให้ถูกต้องตามกฎหมาย และดังนั้นฝ่ายปกครองซึ่งเกี่ยวข้องโดยตรงกับการออกคำสั่งทางปกครอง จึงมีอำนาจที่จะทบทวนคำสั่งดังกล่าวได้เพื่อแก้ไขให้ถูกต้องตามกฎหมายต่อไป และหลักการนี้ถูกนำมาใช้เป็นหลักสำคัญในการกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองตามพระราชบัญญัติแห่งนี้โดยในมาตรา 50 กำหนดให้ฝ่ายปกครองเพิกถอนคำสั่งได้หากคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายทั้งนี้ไม่ว่าคำสั่งทางปกครองนั้นจะเป็นคำสั่งซึ่งเป็นการให้ประโยชน์แก่ผู้รับหรือไม่ก็ตาม โดยได้แบ่งย่อยการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้ประโยชน์แก่ผู้รับซึ่งมีอยู่ 2 ลักษณะ คือ การให้ประโยชน์ที่เป็นตัวเงินหรือทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกได้ซึ่งหลักเกณฑ์การเพิกถอนจะเป็นมาตรา 51 กับกรณีที่เป็นการให้ประโยชน์แต่ไม่เป็นส่วนตัวเงินหรือทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกได้ ซึ่งมีหลักเกณฑ์การเพิกถอนคำสั่งตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 52
2. หลักความมั่นคงแห่งสิทธิ ความมั่นคงแห่งสิทธิเป็นเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ของระบบระเบียบกฎหมายทุกอย่าง การกระทำใด ๆ ของฝ่ายปกครองที่จะกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนนอกจากเป็นไปโดยเสมอภาค และยุติธรรมแล้ว จะต้องทำให้ประชาชนผู้ทรงสิทธิตามกฎหมายมีความรู้สึกว่าสิทธิดังกล่าวที่เขาได้รับตามกฎหมายนั้นมีความมั่นคงด้วย ซึ่งจะทำให้ประชาชนแต่ละคนวางแผนการดำรงตนหรือการใช้สิทธิของตนในระบบระเบียบกฎหมายได้ โดยพิจารณาถึงสิทธิและกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ สำหรับสภาพบังคับในเนื้อหาของคำสั่งทางปกครองซึ่งโดยหลักแล้วผลในทางกฎหมายนี้ไม่อาจเปลี่ยนแปลงได้อีก และไม่อาจเรียกร้องสิทธิที่ได้ให้กับผู้ที่รับคำสั่งทางปกครองกลับคืน หรือย้อนหลังอีกต่อไป
3. หลักความคุ้มครองความเชื่อถือหรือความไว้วางใจโดยสุจริตของประชาชน ข้อห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองกระทำการหรือสั่งการฝ่าฝืนกฎหมายที่มีผลบังคับใช้อยู่ในขณะนั้น หมายความรวมถึงหน้าที่อย่างหนึ่งขององค์กรฝ่ายปกครองที่จะต้องให้ความคุ้มครองไว้วางใจของประชาชน เพื่อให้ประชาชนมีความมั่นคงในสิทธิของเขาตามกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง เมื่อประชาชนมีความเชื่อถือต่อคำสั่งทางปกครองที่ออกโดยเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองผู้มีอำนาจตามกฎหมาย จะต้องนำความเชื่อถือดังกล่าวมาชั่งน้ำหนักกับประโยชน์มหาชนว่าสมควรจะเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ออกไปแล้วหรือไม่ หากประโยชน์มหาชนมีน้ำหนักหรือความสำคัญมากกว่าจึงจะเพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้นได้หลักดังกล่าวนี้จะนำมาใช้ในลักษณะของ “การเยียวยา” ความเดือดร้อนเสียหายที่อาจเกิดขึ้นแก่ผู้รับคำสั่งทางปกครอง ได้แก่ กรณีการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่เป็นคุณหรือเป็นการให้ประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่งทางปกครอง ฉะนั้นหลักกฎหมายดังกล่าวจึงปฎิเสธไม่คุ้มครองความเชื่อถือหรือไว้วางใจกรณีดังกล่าวต่อไปนี้
ก) ผู้ที่ได้รับประโยชน์ จากคำสั่งทางปกครองใช้วิธีการที่มิชอบด้วยกฎหมายในการได้มาซึ่งคำสั่งทางปกครอง เช่น หลอกลวง ข่มขู่ หรือให้สินบน เป็นต้น
ข) ผู้ที่ได้รับประโยชน์จากคำสั่งทางปกครองทราบถึงความไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือควรจะทราบถึงความไม่ชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง
ค) ความไม่ชอบด้วยกฎหมายเกิดขึ้นจากความรับผิดชอบของผู้ที่ได้รับคุณประโยชน์ เช่นให้ข้อเท็จจริงที่ไม่ถูกต้องไม่ว่าเขาจะจงใจหรือไม่ก็ตาม
4. หลักความได้สัดส่วน หลักความได้สัดส่วนมีพื้นฐานมาจากหลักความยุติธรรมที่คำนึงถึงความยุติธรรมทั้งในส่วนของปัจเจกบุคคล และความยุติธรรมต่อสังคมโดยรวมด้วย
5. หลักการบริหารงานที่ดี ในหลายกรณีกฎหมายยอมรับให้ฝ่ายปกครองมีอำนาจพิจารณาบังคับใช้กฎหมายให้เข้ากับสภาพการณ์ทางข้อเท็จจริง ซึ่งมีความหลากหลายแตกต่างกันในแต่ละกรณีได้ โดยมีเป้าหมายเพื่อให้งานทางปกครองมีประสิทธิภาพมากที่สุด ผลจากการนี้ในเรื่องของการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองก็คือ เมื่อมีประเด็นปัญหาเกิดขึ้นในเรื่อง “ความเหมาะสม” ของเนื้อหาของคำสั่งทางปกครองที่ออกไปแล้ว ฝ่ายปกครองก็อาจแก้ไขเปลี่ยนแปลงคำสั่งทางปกครองดังกล่าวได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าคำสั่งดังกล่าวจะชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ก็ตามจึงเห็นได้ว่ามีกรณีที่ถึงแม้ว่าคำสั่งทางปกครองที่ออกไปแล้วเป็นคำสั่งชอบด้วยกฎหมาย ฝ่ายปกครองก็มีอำนาจที่จะแก้ไขเปลี่ยนแปลงคำสั่งดังกล่าวได้ ได้แก่ ตามมาตรา 53 แห่งพระราชบัญญัตินี้ ทั้งนี้มีขอบเขตจำกัดบางประการขึ้นอยู่กับลักษณะคำสั่งว่าเป็นกรณีของคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งไม่เป็นการให้ประโยชน์ (มาตรา 53 วรรคหนึ่ง) หรือเป็นกรณีของคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้ประโยชน์ (มาตรา 53 วรรคสอง)

3. หลักเกณฑ์การเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง
มาตรา 49 วรรคแรก บัญญัติว่า “เจ้าหน้าที่หรือผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่อาจเพิกถอนคำสั่งทางปกครองได้ตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 51 มาตรา 52 และ มาตรา 53 ไม่ว่าจะพ้นขั้นตอนการกำหนดให้อุทธรณ์หรือให้โต้แย้งตามกฎหมายอื่นมาแล้วหรือไม่”
มาตรา 49 วรรคหนึ่ง ได้วางหลักว่าการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองจะกระทำเมื่อใดก็ได้มีข้อยกเว้นจำกัดไว้ตามมาตรา 49 วรรคสอง ว่าถ้าเป็นการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่เป็นการให้ประโยชน์ เจ้าหน้าที่จะต้องกระทำภายใน 90 วัน นับแต่รู้ถึงเหตุแห่งการเพิกถอน แต่หลักที่จะต้องเพิกถอนภายใน 90 วัน นับแต่รู้ถึงเหตุแห่งการเพิกถอนนี้ เป็นไปเพื่อคุ้มครองผู้สุจริตเท่านั้น ถ้าปรากฏว่าการได้ประโยชน์ตามคำสั่งทางปกครองนั้นเป็นไปโดยผู้ได้รับประโยชน์ตามคำสั่งปฎิบัติอย่างหนึ่งอย่างใด ดังต่อไปนี้
(1) ได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดความจริงซึ่งควรบอกให้แจ้ง (เป็นการกระทำ) โดยจงใจอันเป็นลักษณะของการฉ้อฉล มิใช่กรณีให้ข้อเท็จจริงไม่ครบเพราะความไม่รู้หรือสะเพร่า)
(2) ข่มขู่เจ้าหน้าที่จนยินยอมออกคำสั่ง โดยมีความสัมพันธ์ระหว่างเหตุและผลระหว่างการข่มขู่นั้น การยินยอมทำคำสั่ง หรืออีกนัยหนึ่งการข่มขู่นั้นต้องถึงขนาดให้เกิดผลเช่นนั้น
(3) ชักจูงใจเจ้าหน้าที่โดยการให้ทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดที่มิชอบด้วยกฎหมายซึ่งก็คือ การให้สินบนเจ้าพนักงานนั่นเอง
ในทั้งสามกรณีข้างต้นจึงอาจมีการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่เป็นการให้ประโยชน์นั้นเมื่อใดก็ได้ โดยไม่อยู่ในข้อจำกัดเรื่องระยะเวลา 90 วัน

3.1 คำสั่งทางปกครองที่ไม่ให้ประโยชน์กับคำสั่งทางปกครองที่ให้ประโยชน์
คำสั่งทางปกครองที่ไม่ให้ประโยชน์หรือ “คำสั่งทางปกครองที่ก่อให้เกิดภาระ” เป็นคำสั่งทางปกครองที่ส่งผลกระทบต่อสถานะในทางกฎหมายในทางเป็นผลร้าย หรือมีลักษณะเป็นการจำกัดเสรีภาพในการกระทำอย่างใดอย่างหนึ่ง หรือแม้คำสั่งปฎิเสธการออกคำสั่งในทางที่เป็นคุณก็ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครองที่ก่อให้เกิดภาระแก่บุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครอง เช่นกัน
คำสั่งทางปกครองที่ไม่ให้ประโยชน์ ได้แก่ คำสั่งลงโทษทางวินัย คำสั่งยึดใบอนุญาตขับขี่รถยนต์ส่วนบุคคล หรือเคยได้รับทุนค่าเล่าเรียนต่อมาได้มีคำสั่งทางปกครองยกเลิกทุนนั้นหรือให้ประกาศนียบัตรแล้วต่อมามีการเพิกถอน กรณีคำสั่งทางปกครองให้ยกเลิกทุนหรือให้ยกเลิกประกาศนียบัตรเหล่านี้ จะเห็นได้ว่าเป็นคำสั่งทางปกครองที่มิใช่เพื่อการให้ประโยชน์เพราะลบล้างผลอันเป็นประโยชน์นั้นเสีย และเป็นการลบล้างผลในกฎหมาย
คำสั่งทางปกครองที่ให้ประโยชน์ เป็นคำสั่งทางปกครองที่มีผลในทางที่เป็นคุณหรือก่อให้เกิดประโยชน์อย่างหนึ่งอย่างใดโดยชอบด้วยกฎหมาย ได้แก่ คำสั่งให้เงินชดเชย ให้ทุนหรือเงินอุดหนุน ให้แปลงสัญชาติ ให้ใบอนุญาตก่อสร้างอาคาร การแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง
หลักเกณฑ์การเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งทางปกครองที่ไม่ให้ประโยชน์จะแตกต่างกันทั้งในแง่ของข้อจำกัดด้านเวลาที่จะให้เพิกถอนได้ และการเยียวยาความเชื่อโดยสุจริตในผลของคำสั่งทางปกครอง

3.2 การเพิกถอนโดยการริเริ่มเองของเจ้าหน้าที่
การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 49 ถึงมาตรา 53 เจ้าหน้าที่สามารถริเริ่มการเอง (ex officio) โดยไม่ต้องมีผู้ใดร้องขอหรือโต้แย้ง และเจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งนั้น (รวมทั้งผู้ที่ย้ายมาดำรงตำแหน่งที่ได้ออกคำสั่งนั้นไป) หรือผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ผู้นั้นไม่ว่าในระดับใด ก็อาจริเริ่มเพิกถอนคำสั่งทางปกครองได้เอง (มาตรา 49) สำหรับขั้นตอนในการปฎิบัติราชการจะดำเนินการเพิกถอนได้เมื่อใดนั้น โดยหลักการแล้วการเพิกถอนจะกระทำเมื่อใดก็ได้ จะกระทำในระหว่างชั้นการอุทธรณ์ต่อผู้บังคับบัญชาหรือการพิจารณาคดีขององค์กรวินิจฉัยคดีปกครองก็ได้ หรือจะกระทำเมื่อล่วงพ้นอายุความในการอุทธรณ์หรือพิจารณาคดีแล้วก็ได้ หากมีการอุทธรณ์แล้วหรือพิจารณาคดีเสร็จแล้ว เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งย่อมไม่อาจดำเนินการให้ขัดกับผลการวินิจฉัยในชั้นอุทธรณ์หรือองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองได้อีก (แต่การเพิกถอนเพราะดำเนินการไม่ถูกต้องตามวิธีพิจารณา บางกรณีนั้นมีหลักเกณฑ์เฉพาะว่าจะต้องกระทำก่อนการชี้ขาดในชั้นอุทธรณ์หรือก่อนนำคดีขึ้นสู่การพิจารณาขององค์กรวินิจฉัยคดีปกครองตามมาตรา 41) กรณีการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองนี้เป็นการริเริ่มโดยเจ้าหน้าที่ก็จริง แต่ในทางปฎิบัติ การที่เจ้าหน้าที่ริเริ่มดำเนินการเอง อาจสืบเนื่องมาจากเอกชนร้องเรียนหรือโต้แย้งก็ได้ เพียงแต่การจะยกขึ้นพิจารณาหรือไม่ในกรณีนี้เป็นดุลพินิจโดยเด็ดขาดของเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาเพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้น มิใช่จะต้องทำตามคำขออย่างในกรณีการขอให้พิจารณาคดีใหม่ ตามมาตรา 54

3.2.1 การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
(1) การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายที่ไม่เป็นการให้ประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่งทางปกครอง คำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและคำสั่งนั้นไม่เป็นการให้ประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่ง เจ้าหน้าที่หรือผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่อาจเพิกถอนทั้งหมดและบางส่วน โดยจะให้มีผลย้อนหลังหรือไม่ย้อนหลังหรือให้มีผลในอนาคตไปถึงขณะใดขณะหนึ่งตามที่กำหนดก็ได้ มาตรา 50
(2) การเพิกถอนการให้ประโยชน์ (การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่เป็นการให้เงินหรือให้ทรัพย์สินหรือให้ประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกได้แก่ผู้รับคำสั่งทางปกครอง) เจ้าหน้าที่หรือผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่นั้นอาจเพิกถอนทั้งหมดหรือบางส่วนโดยจะให้มีผลย้อนหลังหรือไม่ย้อนหลัง หรือไม่ให้มีผลในอนาคตไปถึงขณะใดขณะหนึ่งตามที่กำหนดไว้ แต่มาตรา 51 กำหนดให้คำนึงถึงความเชื่อโดยสุจริตของผู้รับประโยชน์ ในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองกับประโยชน์สาธารณะประกอบกัน กล่าวคือถ้าผู้มีความเชื่อโดยสุจริตเช่นนั้นได้ใช้ประโยชน์อันเกิดจากคำสั่งทางปกครองหรือได้ดำเนินการเกี่ยวกับทรัพย์สินไปแล้วโดยไม่อาจเปลี่ยนแปลงได้หรือการเปลี่ยนแปลงจะทำให้ผู้นั้นเสียหายเกินสมควร ก็อาจจะต้องไม่เพิกถอนคำสั่งทางปกครองย้อนหลังลงไปลบล้างคำสั่งทางปกครองนั้น หรือหากจำเป็นต้องเพิกถอนย้อนหลังก็จะต้องเยียวยาความเสียหายที่เกิดขึ้น เช่น มีคำสั่งให้ทุนแก่นักศึกษาเรียนดีโดยแจ้งคำสั่งและมอบเงินให้ผิดตัวเป็นคนละคน หากนักศึกษาผู้ได้รับเงินได้นำไปซื้อหนังสือและเครื่องแบบแล้วโดยสุจริตก็สมควรได้รับความคุ้มครองที่จะไม่เพิกถอนย้อนหลัง หรือในตัวอย่างดังกล่าวถ้าเป็นการให้สีหรือปูนนั้นแก่นักศึกษาและนักศึกษาได้เอาสีไปวาดรูปของตนหมดแล้ว หรือนำปูนไปปั้นเป็นงานศิลปะของตนไปแล้ว แม้ของจะยังมีอยู่แต่เปลี่ยนสภาพเป็นทรัพย์อย่างอื่นไปแล้ว ก็สมควรได้รับการคุ้มครองเช่นกัน
ถ้าผู้รับคำสั่งทางปกครองได้รับคำสั่งทางปกครองไปเพราะเหตุดังต่อไปนี้ ผู้นั้นจะอ้างความเชื่อโดยสุจริตไม่ได้ (มาตรา 51 วรรคสาม)
1) ผู้นั้นได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงซึ่งควรบอกให้แจ้ง
2) ผู้นั้นได้กระทำการอันเป็นการข่มขู่
3) จูงใจโดยการให้ทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดที่มิชอบด้วยกฎหมาย
4) ผู้นั้นได้ให้ข้อความซึ่งไม่ถูกต้องหรือครบถ้วนในสาระสำคัญ
5) ผู้นั้นได้รู้ถึงความไม่ชอบด้วยกฎหมายขณะได้รับคำสั่งทางปกครองหรือการไม่รู้นั้นเป็นไปโดยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง
กรณีตามมาตรา 51 วรรคสาม วิ.ปกครองนี้ กฎหมายถือว่าจะอ้างความเชื่อโดยสุจริตไม่ได้ และในการเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง มาตรา 51 วรรคสี่ ก็กำหนดให้บุคคลผู้มีพฤติการณ์ดังกล่าวต้องรับผิดคืนประโยชน์ที่ได้รับไปเต็มจำนวนอีกด้วย

3.2.2 การเยียวยาประโยชน์ที่เสียหาย กรณีคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ก. การเพิกถอนการให้ประโยชน์ที่แบ่งแยกได้ การเพิกถอนจะให้มีผลย้อนหลังหรือไม่คงต้องพิจารณาสภาพของเรื่อง ความเชื่อโดยสุจริตของผู้รับประโยชน์ และประโยชน์สาธารณะประกอบกัน เช่น ถ้าพิจารณาองค์ประกอบดังกล่าวแล้วเห็นว่าจำเป็นต้องให้มีผลย้อนหลัง หากเป็นกรณีของประโยชน์ที่แบ่งแยกได้ การให้คืนประโยชน์ได้ไปก็ต้องนำหลักเรื่องลาภมิควรได้มาใช้บังคับ
ข. การเพิกถอนประโยชน์ที่แบ่งแยกไม่ได้ หลักเกณฑ์ทั่วไปในการเพิกถอนก็เป็นเช่นเดียวกับกรณีการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายกรณีการให้ประโยชน์ที่แบ่งแยกได้ คงต่างกันเพียงในผลของวิธีการเยียวยา หากเป็นการเพิกถอนย้อนหลังเพราะประโยชน์ที่จะเพิกถอนเป็นกรณีไม่อาจแบ่งแยกเป็นส่วน ๆ ได้ถ้าจำเป็นต้องเพิกถอนประโยชน์ที่ใช้ไปแล้วนั้นเสียจึงต้องให้ “ค่าทดแทน” ความเสียหายที่เกิดขึ้นจากความเชื่อโดยสุจริตในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครอง
ตัวอย่าง อนุญาตให้ก่อสร้างโรงงานประเภทที่ 3 ใกล้โรงเรียนไม่เกินระยะ 100 เมตร ซึ่งต้องห้ามตามกฎหมาย ก็ต้องถูกเพิกถอนห้ามใช้เป็นโรงงานทั้งหมด หากยังไม่ก่อสร้างก็คงได้ค่าทดแทนสำหรับความเสียหายที่เกิดขึ้นแล้ว เช่น การออกแบบแต่ถ้าสร้างไปแล้วความเสียหายอาจเพิ่มพูนขึ้นตามจำนวนกิจการที่กระทำไป ซึ่งรัฐจะต้องชดใช้ค่าทดแทนได้
ค่าทดแทนที่ให้สำหรับสิ่งที่ทำไป เช่น ในกรณีก่อสร้างจะรวมค่าเขียนแบบ ค่าจ้างก่อสร้าง และงานก่อสร้างที่ทำไปแล้ว แต่ไม่รวมถึงกำไรหรือผลประโยชน์ที่จะได้รับหากก่อสร้างเสร็จและประกอบกิจการได้ อนึ่ง จำนวนค่าทดแทนที่ให้นี้ มาตรา 52 วรรคสอง บัญญัติว่า ต้องไม่สูงกว่าประโยชน์ที่ผู้นั้นอาจได้รับ
สำหรับกรณีที่มีสิทธิได้รับค่าทดแทนนั้น มาตรา 52 วรรคหนึ่ง กำหนดระยะเวลาใช้สิทธิว่าต้องขอภายใน 180 วัน นับแต่วันได้รับแจ้งการเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง

3.2.3 การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย
คำสั่งทางปกครองแม้จะออกมาโดยชอบด้วยกฎหมายแต่บางกรณีนั้นมีผลบังคับที่ไม่เหมาะสมแก่สถานการณ์หรือมีเหตุการณ์สำคัญ การคงคำสั่งดังกล่าวย่อมไม่เกิดผลดี จึงจำเป็นต้องมีการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้น
(1) คำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งไม่เป็นการให้ประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่ง มาตรา 53 วรรคหนึ่ง ให้เจ้าหน้าที่พิจารณาเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายโดยจะให้ผลตั้งแต่ขณะเพิกถอนหรือมีผลไปในอนาคตก็ได้ ตามความเหมาะสมของแต่ละกรณีเว้นแต่ในกรณีดังต่อไปนี้
1) การเพิกถอนนิติกรรมนั้นคงต้องทำคำสั่งทางปกครองที่มีเนื้อหาทำนองเดียวกันนั้นอีก
2) การเพิกถอนนั้นไม่อาจกระทำได้เพราะเหตุอื่น
(2) คำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้ประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่ง โดยที่กรณีนี้เป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย เหตุที่จะทำให้เพิกถอนได้จึงต้องจำกัดให้เคร่งครัดเฉพาะเท่าที่จำเป็น ประกอบกับเป็นกรณีมีประโยชน์ที่ให้ไปแล้วมาเกี่ยวกับมาตรา 53 วรรคสอง ได้จำกัดกรณีอาจเพิกถอนได้ไว้ดังต่อไปนี้
1) มีกฎหมายหรือมีข้อสงวนสิทธิ์ให้เพิกถอนได้
2) ผู้รับประโยชน์ไม่ปฎิบัติตามที่กำหนดในคำสั่ง
3) ข้อเท็จจริงเปลี่ยนไป
4) ข้อกฎหมายเปลี่ยนไป
5) กรณีอาจเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะ
นอกจากนี้ยังต้องพิจารณาแยกลักษณะการใช้ประโยชน์ แก่ผู้รับคำสั่งทางปกครองอีก 2 กรณีด้วยกันคือ
ก. การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายที่เป็นการให้ประโยชน์ที่แบ่งแยกได้หรือ
ข. การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายที่เป็นการให้ประโยชน์ที่แบ่งแยกไม่ได้
ก. การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายที่เป็นการให้ประโยชน์ที่แบ่งแยกได้ มาตรา 53 วรรคสี่ กำหนดว่าเป็นการเพิกถอนประโยชน์เป็นเงินหรือเป็นประโยชน์อื่นที่แบ่งแยกได้อาจเพิกถอนให้มีผลย้อนหลังก็ได้ ในกรณีดังต่อไปนี้
1) มิได้ปฎิบัติหรือปฎิบัติการล่าช้าในอันที่จะดำเนินการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของคำสั่งทางปกครอง กรณีนี้เป็นความล่าช้าในฝ่ายปกครองเอง
2) ผู้ได้รับประโยชน์มิได้ปฎิบัติหรือปฎิบัติล่าช้าในอันที่จะดำเนินการให้เป็นไปตามเงื่อนไขของคำสั่งทางปกครอง
ดังนั้น นอกจากกรณีทั้งสองนี้ยกเว้นให้เพิกถอนย้อนหลังได้แล้ว นอกเหนือจากนี้ก็เพิกถอนโดยให้มีผลแต่ในอนาคตเท่านั้น ตามบทบังคับของมาตรา 53 วรรคสอง วิ.ปกครอง และจะต้องคำนึงถึงหลักความเชื่อโดยสุจริตและหลักเรื่องลาภมิควรได้ตามมาตรา 51 วิ.ปกครองด้วย
ข. การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายที่เป็นการให้ประโยชน์ที่แบ่งแยกไม่ได้ มาตรา 53 วรรคสาม วิ.ปกครอง กำหนดให้การเพิกถอนในกรณีมุ่งรักษาประโยชน์สาธารณะตามมาตรา 53 วรรคสาม (3) (4) และ (5) วิ.ปกครอง ต้องมีการให้ค่าทดแทนความเสียหายด้วย หากมีความเสียหายเกิดขึ้นจากความเชื่อโดยสุจริตในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครอง โดยให้นำมาตรา 52 วิ.ปกครอง มาใช้บังคับโดยอนุโลม

3.3. เจ้าหน้าที่เพิกถอนคำสั่งทางปกครองเพราะคู่กรณีขอให้พิจารณาใหม่
การขอให้พิจารณาใหม่เป็นประเภทหนึ่งของกระบวนการเยียวยาในฝ่ายปกครองที่คู่กรณีผู้รับคำสั่งได้ร้องขอให้เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งได้พิจารณาเพิกถอนหรือแก้ไขเพิ่มเติมคำสั่งทางปกครองได้ แม้จะพ้นกำหนดอุทธรณ์ตามส่วนที่ 5 สำหรับการพ้นกำหนดอุทธรณ์ตามส่วนที่ 5 นั้นคือ (1) กำหนดอุทธรณ์ภายใน 15 วัน สำหรับการอุทธรณ์ประเภทบังคับตามมาตรา 44 และ (2) กำหนดอุทธรณ์เฉพาะตามมาตรา 44 โดยหลักการแล้วการพิจารณาใหม่เป็นการเปิดโอกาสให้คู่กรณีที่จะได้รับความเป็นธรรม และเปิดโอกาสให้แก่เจ้าหน้าที่ออกคำสั่งนั้นเองจะได้แก้ตัวโดยแก้ไขการที่ตนดำเนินการมาโดยบกพร่องให้ชอบด้วยกฎหมายเพราะเรื่องที่ผ่านมามีขั้นตอนการเยียวยาโดยวิธีอื่นตามกฎหมาย เพราะในแง่หนึ่งการหมดขั้นตอนการอุทธรณ์หรือโต้แย้งใด ๆ แล้วก็ตาม เจ้าหน้าที่ก็ยังอาจเพิกถอนคำสั่งทางปกครองได้ตามมาตรา 49 ถึงมาตรา 53 วิ.ปกครอง กรณีนี้เป็นเพียงแต่ข้อมูลเบื้องต้นได้รับมาจากคู่กรณีเท่านั้น แต่อำนาจจะเปิดการพิจารณาใหม่และเพิกถอนหรือไม่เป็นของเจ้าหน้าที่ ดังนั้นตราบใดที่เจ้าหน้าที่ยังคงมีอำนาจเพิกถอนคำสั่งทางปกครองได้ตามมาตรา 49 ถึงมาตรา 53 วิ.ปกครอง ตราบนั้นก็สมควรรับคำขอพิจารณาใหม่ได้
มีข้อสังเกตว่าการที่มาตรา 54 บัญญัติว่า “เมื่อคู่กรณีมีคำขอ เจ้าหน้าที่อาจเพิกถอนหรือแก้ไขเพิ่มเติมคำสั่งทางปกครองที่พ้นกำหนดอุทธรณ์ตามส่วนที่ 5 ได้…” เป็นถ้อยคำที่ไม่ชัดเจน ซึ่งอาจจะเกิดปัญหาในทางปฎิบัติได้ กรณีที่คู่กรณีดำเนินการฟ้องร้องคดีขอให้ศาลปกครองเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง ขณะเดียวกันในระหว่างการพิจารณาของศาล คู่กรณีได้ยื่นเรื่องให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองขอให้พิจารณาใหม่ ตามมาตรา 54 ซึ่งอาจจะเกิดความขัดแย้งของคำวินิจฉัยทั้งสององค์กรได้ ทั้งนี้ ในระบบกฎหมายไม่สมควรให้การพิจารณาเรื่องทางปกครองในประเด็นเดียวกันดำเนินไปโดยองค์กรฝ่ายปกครองและองค์กรตุลาการในเวลาเดียวกัน ฉะนั้นเมื่อคำสั่งทางปกครองยังมีการโต้แย้งอยู่ในชั้นศาล คู่กรณีจึงไม่สามารถที่จะขอให้พิจารณาใหม่ได้
อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้ให้ความเห็นตามบันทึกเรื่องเสร็จที่ 249/2545 เรื่องกรมบัญชีกลางหารือว่าคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ จะสามารถอุทธรณ์หรือขอให้พิจารณาใหม่ได้หรือไม่ว่า แม้จะมีการฟ้องคดีปกครอง เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองก็มีอำนาจพิจารณาใหม่ ตามพระราชบัญญัติวิธีปฎิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ได้
มาตรา 54 ได้กำหนดขอบเขตในการยื่นคำขอให้พิจารณาใหม่ได้จำกัดทำนองเดียวกับการขอให้พิจารณาใหม่ของศาล โดยให้กระทำได้ในกรณีดังต่อไปนี้
1) มีพยานหลักฐานใหม่
2) คู่กรณีที่แท้จริงมิได้เข้ามามีส่วนในการพิจารณา
3) เจ้าหน้าที่ไม่มีอำนาจที่จะทำคำสั่งทางปกครอง
4) ข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายเปลี่ยนแปลงไป
มาตรา 54 วรรคหนึ่ง กำหนดเหตุให้ขอพิจารณาใหม่ไว้ 4 ประการ แต่โดยทั่วไปในทางหลักการเห็นกันว่าการขอให้พิจารณาใหม่มิได้จำกัดเพียงนี้ โดยอาจมีเหตุอื่น ๆ อีกได้เพราะโดยผลของการพิจารณาใหม่คือ เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งจะต้องออกคำสั่งเพิกถอนคำสั่งเดิมและออกคำสั่งใหม่ ซึ่งเป็นไปตามหลักปกติของการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองทางปกครองตามมาตรา 49 ถึงมาตรา 53 แต่การจะเพิกถอนคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 49 ถึง มาตรา 53 หรือไม่ เป็นดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ แต่ถ้ามีผู้เสนอขอพิจารณาใหม่มาเจ้าหน้าที่ต้องพิจารณาคำขอนั้นอย่างไรก็ตาม เจ้าหน้าที่จะมีหน้าที่ต้องพิจารณาคำขอนั้นหรือไม่ ยังต้องเป็นไปตามเงื่อนไขในอีก 2 ประการ คือ
1) ในกรณีตามมาตรา 54 วรรคหนึ่ง (1) (2) และ (3) จะต้องเป็นเรื่องที่คู่กรณีผู้มีคำขอไม่ทราบข้อเท็จจริงนั้นมาก่อนในการพิจารณาคราวที่แล้ว โดยไม่ใช่ความผิดของตน
2) ต้องยื่นคำขอให้พิจารณาใหม่ภายใน 90 วัน นับแต่วันที่ตนได้รู้ถึงเหตุที่ขอให้พิจารณาใหม่
นอกจากเงื่อนไข 2 ประการ หากเจ้าหน้าที่จะรับฟังคำร้องขอนั้น กฎหมายก็มิได้ห้ามเพราะเป็นการได้ข้อเท็จจริง และอาจนำไปใช้อำนาจในเรื่องการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองโดยเจ้าหน้าที่แทนได้ เพียงแต่ไม่มีหน้าที่ต้องดำเนินกระบวนการพิจารณาให้เสมอไปอย่างเรื่อง “การขอให้พิจารณาใหม่” นี้เท่านั้น

ข้อมูลเตรียมสอบ LP 615

ข้อมูลเตรียมสอบ LP 615 จากคุณโอ-เอ-กิ๊ฟ


อ.ฐิติพร
การเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง เป็นดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ หรือเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งนั้นเชื่อเอง
การเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง ใช้กับคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
การยกเลิกคำสั่งทางปกครอง ใช้กับคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย
การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองมี 2 ประเภทคือ
1. การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย สามารถแยกได้เป็น 3 กรณี
1.1 การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่เป็นการสร้างภาระ เช่น คำสั่งลงโทษทางวินัย
1.2 การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่เป็นการให้ประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกได้ คือ การให้เงินหรือการให้ทรัพย์สิ้น เช่น การให้ทุนการศึกษา
1.3 การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่เป็นการให้ประโยชน์ที่แบ่งแยกไม่ได้ เช่น การให้ใบอนุญาตต่าง ๆ
2. การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย สามารถแบ่งได้เป็น 3 กรณี
2.1 การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่เป็นการสร้างภาระ
2.2 การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่เป็นการให้ประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกได้
2.3 การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่เป็นการให้ประโยชน์ที่แบ่งแยกไม่ได้
หลักการพื้นฐานในการเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง
1. หลักความชอบด้วยกฎหมายในการเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง คือ ต้องมีกฎหมายรับรอง หรือให้อำนาจ
2. หลักความมั่นคงแห่งสิทธิ คือ ผู้รับคำสั่งทางปกครองเชื่อมั่นในสิทธิ เช่น นาย ก เชื่อว่าเมื่อตนมีอายุครบ 17 ปีบริบูรณ์ นาย ก สามารถแต่งงานได้
3. หลักความเชื่อโดยสุจริต คือ เชื่อในตัวคำสั่งทางปกครองที่ออกมาว่าเป็นคำสั่งที่ชอบ หรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย มองในแง่ของตัวผู้รับคำสั่งทางปกครอง เช่น ผู้รับคำสั่งทางปกครองมีความเชื่อและไว้ใจ แม้ภายหลังคำสั่งนั้นจะเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
พรบ.วิธีปฎิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่เกี่ยวข้องกับการเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง ได้แก่ ม.49 - ม.53
มาตรา 49 วรรค 1 จะพูดถึงในเรื่อง ตัวผู้ออกคำสั่งทางปกครอง ซึ่งได้แก่ เจ้าหน้าที่ และ ผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่
วรรค2 ในเรื่องของเวลาในการเพิกถอนคำสั่ง
2.1 สามารถเพิกถอนได้ทุกเวลา แม้จะอยู่ในระหว่างชั้นศาล แต่ถ้าคำพิพากษาถึงที่สุด ก็จะเพิกถอนไม่ได้
2.2 การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่เป็นการให้ประโยชน์ต้องทำภายใน 90 วันนับแต่ได้รู้ถึงเหตุ
มาตรา 50 -52 เกี่ยวกับการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
มาตรา 50 การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายที่เป็นการสร้างภาระ เช่น คำสั่งลงโทษทางวินัย สามารถเพิกถอนได้ทั้งหมด หรือบางส่วน และมีผลย้อนหลัง หรือไม่ย้อนหลัง หรือมีผลในอนาคต
มาตรา 51 วรรค 1 การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายที่เป็นการให้ประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกได้ (การให้เงิน ให้ทรัพย์สิน) เช่นการให้ทุน
1. ให้คำนึงถึงความเชื่อโดยสุจริตของผู้รับประโยชน์ เช่น มหาวิทยาลัยให้ทุนนาย ก แต่ปรากฎว่า จริง ๆ แล้ว พ่อนาย ก เป็นคนรวย ทิ้งมรดกไว้ให้ แต่นาย ก ไม่รู้ ถือว่านาย ก เชื่อโดยสุจริตว่าตนนั้นเป็นคนจน
2. ประกอบกับประโยชน์สาธารณะ
วรรค 3 ข้อยกเว้น จะอ้างความสุจริตไม่ได้
1. เช่น เรียนดี แต่ยากจน แต่จริง ๆ แล้วไม่จน
2. แสดงข้อความว่ายากจน แต่จริงแล้วไม่ได้ยากจน
3. เช่น รู้ว่าการรับทุนเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ให้ทุนนาย ก แต่แจ้งชื่อผิดเป็นนาย ข แต่นาย ข ก็รู้ว่าการรับทุนนั้นมาโดยไม่ชอบ แต่ก็ยังทำ
ทั้ง 3 กรณี สามารถเพิกถอนย้อนหลัง หรือ ณ ปัจจุบัน หรือมีผลในอนาคตก็ได้
วรรค 4 พูดเรื่องของการเยียวยา
1. เรื่อง ลาภมิควรได้ คือ เหลือเท่าไหร่ ก็คืนเท่านั้น เช่น ให้ทุนนาย ก แต่แจ้งชื่อนาย ข แต่นาย ข เชื่อโดยสุจริตว่าตนเองได้รับทุน ภายหลังทราบว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบ ก็ให้เรียกเก็บจากนาย ข ได้เฉพาะส่วนที่เหลือ ไม่สามารถย้อนหลังได้
2. ถ้าประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง คือ ไม่ได้สุจริตตั้งแต่แรก ก็ให้เรียกเก็บคืนเต็มจำนวน
มาตรา 52 การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายที่เป็นการให้ประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกไม่ได้ เช่น การขออนุญาตก่อสร้าง แต่ลืมกำหนดระยะถอยล่น และก็พูดถึงเรื่องเงินค่าทดแทน เพิกถอนทั้งหมด หรือบางส่วนก็ได้ ค่าทดแทนต้องไม่สูงกว่าประโยชน์ที่ได้รับ
มาตรา 53 วรรค 1 การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายที่เป็นการสร้างภาระ เช่น คำสั่งลงโทษทางวินัย อาจเพิกถอนได้ทั้งหมด หรือบางส่วน จะมีผลย้อนหลังไม่ได้ มีผลได้ในปัจจุบัน หรือในอนาคต
ยกเว้น 1. ต้องทำคำสั่งที่มีเนื้อหาทำนองเดียวกันนั้นอีก เช่น ยกเลิกคนเป็นโรคผิวหนัง แต่กลายเป็นโรคเลื้อนแทน
2. เป็นการเพิกถอนไม่อาจทำได้ เช่น กฎหมายเปลี่ยน หรือยกเลิกไป
วรรค 2 การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ให้ประโยชน์ แบ่งแยกไม่ได้
วรรค 3 ในเรื่องของค่าเสียหาย
วรรค 4 การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ให้ประโยชน์ แบ่งแยกได้
การเยียวยาและการชดใช้ค่าเสียหายคือ มาตรา 51 ว.4 (ให้ประโยชน์ที่แบ่งแยกได้ในเรื่อง ลาภมิควรได้) และ มาตรา 52 (ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ให้ประโยชน์แบ่งแยกไม่ได้) มาตรา 53 ว.3 ว.4 ว.5 (ชอบด้วยกฎหมาย) ต้องทดแทน ต้องจ่าย
สรุป เงื่อนไขและหลักเกณฑ์ 1. ดูว่าเพิกถอนทั้งหมดหรือบางส่วน
2. มีผลอย่างไร (ย้อนหลัง ปัจจุบัน อนาคต)
3. ดูเรื่องการชดใช้ค่าเสียหาย
อ.สุเมธ
1. กฎหมายปกครองคืออะไร (ในเรื่องของอำนาจหน้าที่ ประโยชน์สาธารณะ ประโยชน์ที่เหนือกว่า
กฎหมายปกครองแบ่งเป็น 1. ให้อำนาจ (ให้อำนาจ แล้วไม่ทำ ถือว่า ละเลย)
2. จำกัดอำนาจ (ไม่ให้อำนาจ แล้วยังทำนอกเหนืออำนาจหน้าที่ ถือว่า ละเมิด)
2. หลักการพื้นฐานของกฎหมายปกครอง
1 หลักนิติรัฐ
2 หลักการบริการสาธารณะ
3 หลักความชอบด้วยกฎหมาย
4 หลักการแบ่งแยกการใช้อำนาจอธิปไตย
5 หลักการควบคุมความชอบด้วยกฎหมาย ของการกระทำทางปกครองโดยศาล
6 หลักความได้สัดส่วน/หลักความจำเป็น
3. หน่วยงานทางปกครอง ที่เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน
1. ส่วนราชการ
2. รัฐวิสาหกิจ
3. หน่วยงานอื่นของรัฐ (องค์การมหาชน) เช่น องค์การทหารผ่านศึก
4. องค์กรอิสระตามรํฐธรรมนูญ แบ่งเป็น ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ กับ ใช้อำนาจตาม พรบ.
5. หน่วยงานอื่นที่ได้รับมอบหมาย (อาจเป็นเอกชนก็ได้) เช่น สภาทนายความ
4. การจัดทำบริการสาธารณะ รัฐจัดให้มี (ส่วนราชการ) กับ ตอบสนองความต้องการของประชาชน
เน้นในเรื่องของสัญญาทางปกครอง ตามชีทของท่านอาจารย์สุเมธ

กฎหมายปกครอง (LP 615) ชุด 7

คดีที่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองฯ มาตรา 9 วรรคหนึ่ง บัญญัติไว้ว่า “ศาลปกครอง มีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้
(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
(2) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของ
รัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้า เกินสมควร
(3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่
กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
(4) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
(5) คดีที่มีกฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครอง หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำ หรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด
(6) คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง...”
โดยศาลปกครองชั้นต้นมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง เว้นแต่ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด (มาตรา 10 พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ)
ส่วนศาลปกครองสูงสุดนั้น ตามมาตรา 11 พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ บัญญัติไว้ว่า “ศาลปกครองสูงสุด มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีดังต่อไปนี้
(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท ตามที่ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดประกาศกำหนด
(2) คดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของพระราชกฤษฎีกา หรือกฎที่ออกโดยคณะรัฐมนตรีหรือโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี
(3) คดีที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในอำนาจศาลปกครองสูงสุด
(4) คดีที่อุทธรณ์คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น“
ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ จะเห็นว่า
(1) เป็นเรื่องของการกระทำการ แต่กระทำการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
(2) เป็นเรื่องของการไม่กระทำ คือมีหน้าที่แต่ละเลย ไม่กระทำการ หรือกระทำการแต่ล่าช้าเกินสมควร
(3) เป็นเรื่องของการละเมิดทางปกครอง
(4) เป็นเรื่องของสัญญาทางปกครอง
(5) เป็นเรื่องของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องประชาชน (เพราะโดยปกติคดีปกครอง ประชาชนจะเป็นผู้ฟ้องคดี)
(6) เป็นเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง

ตัวอย่างประเภทคดีที่ศาลปกครองไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา
1. เรื่องที่ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีเป็นประชาชนด้วยกัน เช่น การที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นสมาชิกสหกรณ์ออมทรัพย์ ได้กู้เงินพิเศษจากสหกรณ์และได้ลาออกจากราชการเพื่อขอรับเงินบำนาญ แต่สหกรณ์ได้อายัดเงินบำนาญของผู้ฟ้องคดีเพื่อชำระหนี้ที่ค้างชำระ กรณีเป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามข้อตกลงในสัญญา หาใช่เป็นการกระทำที่ไม่ถูกต้องหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย และกรณีมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำของหน่วยงานทางปกครอง เพราะสหกรณ์ออมทรัพย์มิใช่หน่วยงานทางปกครอง เป็นต้น
2. เรื่องที่ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นรัฐวิสาหกิจที่ได้จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เนื่องจากกฎหมายไม่ถือว่าหน่วยงานเหล่านี้เป็นหน่วยงานทางปกครอง เช่น ธนาคารไทยธนาคาร จำกัด (มหาชน) และธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) เป็นต้น
หรือ เรื่องที่ฟ้องรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยกฎหมายเฉพาะ ในส่วนที่รัฐวิสาหกิจนั้นประกอบธุรกิจเยี่ยงเอกชนทั่วไป เช่น เอกชนผู้ใช้โทรศัพท์ฟ้ององค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทยที่งดให้บริการโทรศัพท์แก่ผู้ฟ้องคดี โดยมิได้ตรวจสอบข้อมูลให้ชัดเจนและถี่ถ้วนว่าผู้ฟ้องคดีชำระค่าใช้บริการแล้ว เป็นกรณีโต้แย้งกันในเรื่องสิทธิและหน้าที่ของผู้ให้เช่าและผู้เช่าตามสัญญาเช่าทรัพย์ในฐานะเอกชนกับเอกชน อันเป็นคดีพิพาททางแพ่ง ไม่เข้าลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง
3. เรื่องที่ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ กระทำความเดือดร้อนหรือเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีโดยการกระทำส่วนตัว มิใช่การปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเป็น
เจ้าหน้าที่ของรัฐ
4. เรื่องที่ข้อพิพาทเกิดจากสัญญาทั่วไป มิใช่เกิดจากสัญญาทางปกครองซึ่งได้แก่ สัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ดังนั้น แม้ว่าคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ก็ไม่อาจฟ้องคดียังศาลปกครองได้ เช่น กรณีที่ฟ้องว่าการเคหะแห่งชาติในฐานะผู้ให้เช่าซื้ออาคาร ได้โอนกรรมสิทธิ์การเช่าซื้อของผู้เช่าเดิมไปให้ผู้เช่าซื้อใหม่โดยไม่สุจริต ทำให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นภรรยาของผู้เช่าซื้อเดิมได้รับความเสียหาย (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 27/ 2544)
หรือกรณีที่ฟ้องว่าวิทยาลัยการอาชีพขอนแก่นผิดสัญญากับผู้ฟ้องคดี เพราะยอมให้บุคคลอื่นเข้ามาทำธุรกิจขายสินค้าในลักษณะเช่นเดียวกับร้านค้าสวัสดิการ ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้เช่าทำการค้าอยู่ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 17/ 2544)
คดีเหล่านี้ต้องฟ้องศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง
5. เรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในอำนาจของศาลแพ่ง หรือศาลอาญา หรือเป็นการกระทำของเจ้าพนักงานตามคำสั่งศาลยุติธรรม หรือตามหลักเกณฑ์ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง เช่น
กรณีที่ฟ้องว่าเจ้าพนักงานบังคับคดีดำเนินการขายทอดตลาดไม่ถูกต้องตามระเบียบ เป็นกระบวนการดำเนินการบังคับคดีแพ่งตามคำพิพากษาของศาลจังหวัดราชบุรี ผู้ฟ้องคดีย่อมที่จะร้องคัดค้านต่อศาลจังหวัดราชบุรีได้
หรือกรณีที่ฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ศาลจังหวัดไม่ให้ผู้ฟ้องคดีตรวจดูเอกสารจากสำนวนคดีของศาล เป็นคดีพิพาทที่ศาลปกครองไม่อาจรับไว้พิจารณาหรือกำหนดคำบังคับได้ เนื่องจากการให้ตรวจดูเอกสารในสำนวนคดีเป็นอำนาจของศาลยุติธรรมตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ไม่อยู่ภายใต้บังคับพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540
หรือ กรณีฟ้องให้ชดใช้ค่าเสียหายกรณีเจ้าพนักงานบังคับคดีปิดหมาย
ศาลแพ่งผิดบ้าน การปิดหมายของเจ้าพนักงานบังคับคดีเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งศาลยุติธรรม เมื่อผู้ฟ้องคดีเห็นว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ต้องใช้สิทธิต่อศาลยุติธรรมที่มีคำพิพากษาหรือคำสั่งนั้น
6. เรื่องที่ขาดอายุความฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมแล้วตั้งแต่ก่อนวันที่ 9 มีนาคม 2544 ซึ่งเป็นวันที่ศาลปกครองเปิดทำการ เช่น
ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นข้าราชการตำรวจ ได้ถูกลงโทษไล่ออกจากราชการ จึงได้อุทธรณ์คำสั่งลงโทษต่อคณะกรรมการข้าราชการตำรวจ จนได้รับการลดโทษลงเป็นการปลดออกจากราชการ หากผู้ฟ้องคดีไม่พอใจผลการพิจารณาอุทธรณ์ก็ต้องใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาล แต่เนื่องจากในขณะนั้นยังไม่มีการจัดตั้งศาลปกครอง ผู้ฟ้องคดีจึงต้องฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมภายในอายุความ ดังนั้น เมื่อผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ตามหนังสือลงวันที่ 17 มิถุนายน 2539 แต่เพิ่งมาฟ้องคดีต่อศาลปกครองในวันที่ 19 เมษายน 2544 ศาลปกครองจึงไม่รับคำฟ้องนั้นไว้พิจารณา (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 31/ 2544)
7. เรื่องที่เป็นการดำเนินกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ซึ่งถือว่าไม่ใช่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง หรือดำเนินกิจการทางปกครอง
เช่น การออกหมายจับ หรือการดำเนินการสืบสวนสอบสวนของพนักงานสอบสวน หรือการใช้ดุลพินิจสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องผู้ต้องหาของพนักงานอัยการ หรือการที่ผู้ว่าราชการจังหวัดมีความเห็นแย้งคำสั่งไม่ฟ้องของพนักงานอัยการ เป็นต้น ซึ่งศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยยืนยันหลักดังกล่าวไว้ในคำสั่งของศาลปกครองสูงสุดที่ 6/ 2544, ที่ 14/ 2544, ที่ 34/ 2544, ที่ 106/ 2544 และที่ 523/ 2545
การดำเนินกระบวนการยุติธรรมทางอาญานั้นเป็นขั้นตอนการดำเนินงานที่จะนำไปสู่การนำตัวผู้กระทำความผิดมาลงโทษทางอาญา เช่น การจับกุม การสอบสวน การเปรียบเทียบปรับ การมีความเห็นสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้อง การดำเนินกระบวนพิจารณาในศาลยุติธรรม ตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา แต่การกระทำอื่นๆ ของเจ้าหน้าที่ตำรวจหรือพนักงานอัยการที่นอกเหนือ หรือไม่ได้กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญานั้น หากเข้าเงื่อนไขของคดีปกครองตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ก็อาจเป็นการกระทำทางปกครองได้ เช่น การละเลยต่อหน้าที่ หรือล่าช้าในการปฏิบัติหน้าที่
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 337/ 2545 พนักงานสอบสวนรับเรื่องร้อง
ทุกข์ของผู้ฟ้องคดีไว้แล้วไม่ดำเนินการสอบปากคำพยานผู้รู้เห็นเหตุการณ์ ในคดีซึ่งบุตรชายของผู้ฟ้องคดีถูกยิงเสียชีวิต จนเวลาล่วงเลยไปถึง 7 ปี กรณีจึงเป็นเรื่องที่พนักงานสอบสวนละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร และมิใช่เรื่องการดำเนินการตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา จึงเป็นคดีที่ศาลปกครองรับไว้พิจารณาได้ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (2) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ
8. เรื่องที่ประสงค์จะขอให้ศาลปกครองลงโทษเจ้าหน้าที่ของรัฐในทางวินัยหรือทางอาญา เพราะเจ้าหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย
เนื่องจากเรื่องดังกล่าวเป็นอำนาจของผู้บังคับบัญชาของผู้นั้น หรือของเจ้าหน้าที่อื่น ไม่ใช่อำนาจของศาลปกครอง และการดำเนินการลงโทษดังกล่าวก็ไม่มีผลเป็นการบรรเทาความเดือดร้อนหรือความเสียหายของผู้ถูกฟ้องคดี อีกทั้งเป็นคำขอที่ศาลปกครองไม่อาจออกคำบังคับให้ได้ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 72 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ เช่น กรณีที่ฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ตำรวจปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบในการดำเนินคดีรถยนต์เฉี่ยวชนกัน ซึ่งมีผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ต้องหาและนายประกัน จึงได้ร้องเรียนต่อผู้บังคับบัญชา แต่ได้รับแจ้งผลว่าเจ้าหน้าที่นั้นได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบแล้ว โดยไม่มีการตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงและสอบปากคำผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องศาลให้สั่งสำนักงานตำรวจแห่งชาติลงโทษทางวินัยอย่างร้ายแรงแก่เจ้าหน้าที่ คำขอเช่นนี้ไม่ใช่เรื่องที่ศาลปกครองจะมีคำสั่งให้ได้ เป็นต้น
9. เรื่องที่ความเดือดร้อนหรือเสียหายของผู้ฟ้องคดีได้หมดสิ้นไป
แล้วในขณะที่มายื่นคำฟ้อง หรือมีการเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดีแล้วก่อนที่ศาลจะมีคำสั่งให้รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากในขณะนั้นไม่มีความจำเป็นที่ศาลจะพิจารณาพิพากษาให้แล้ว
เช่น กรณีที่ฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทยให้จ่ายเงินค่าทดแทนการเวนคืนที่ดินไว้แล้ว แต่ก่อนที่ศาลปกครองจะมีคำสั่งให้รับคำฟ้องไว้พิจารณา ผู้ฟ้องคดี
ได้รับเงินค่าทดแทนในส่วนที่มาฟ้องคดีไปเรียบร้อยแล้ว
ข้อนี้ไม่รวมถึงกรณีที่หน่วยงานมีคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้เงินเนื่องจากทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ แม้ต่อมาเจ้าหน้าที่ได้ทำหนังสือรับสภาพหนี้ และสัญญาผ่อนชำระหนี้แก่หน่วยงานอันอาจมีผลทำให้หนี้ระงับแล้ว แต่เจ้าหน้าที่ยังอาจฟ้องเพิกถอนคำสั่งเรียกให้ใช้เงินที่เป็นคำสั่งทางปกครองได้ ไม่ถือว่าเหตุแห่งการฟ้องคดีหมดสิ้นไป เพราะความเดือดร้อนเสียหายยังไม่หมดไป
10. เรื่องที่ฟ้องเจ้าหน้าที่ที่ทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 บัญญัติให้ฟ้องหน่วยงานของรัฐ ห้ามฟ้องเจ้าหน้าที่
เช่น ฟ้องเรียกค่าสินไหมทดแทนจากอธิบดีกรมส่งเสริมการเกษตรที่ออกคำสั่งเลื่อนตำแหน่งข้าราชการไม่ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ของกฎหมาย เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งดำรงตำแหน่งนักวิชาการเกษตร 7 ไม่ได้รับแต่งตั้งเป็นเกษตรจังหวัดนั้น กฎหมายให้สิทธิผู้เสียหายที่จะฟ้องหน่วยงานของรัฐ คือกรมส่งเสริมการเกษตร แต่จะฟ้องเจ้าหน้าที่คืออธิบดีกรมส่งเสริมการเกษตรไม่ได้ อย่างไรก็ตาม ศาลปกครองชั้นต้นจะสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาไม่ได้ แต่ชอบที่จะกำหนดให้หน่วยงานทางปกครองเป็นผู้ถูกฟ้องคดีเพิ่มขึ้นให้สอดคล้องกับบทบัญญัติมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดฯ
11. เรื่องที่ฟ้องหน่วยงานของรัฐให้รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการกระทำละเมิด ที่เกิดจากการที่ข้าราชการหรือลูกจ้างของหน่วยงานขับรถโดยประมาทเลินเล่อ ชนรถของเอกชนเสียหายหรือชนผู้อื่นได้รับบาดเจ็บ ต้องฟ้องต่อศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง
12. เรื่องที่ฟ้องโต้แย้งเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดิน หรือสิทธิในทรัพย์สิน
เช่น กรณีที่โต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดี หรือเป็นที่ราชพัสดุสำหรับใช้ในราชการกองทัพอากาศ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาว่ากรมส่งกำลังบำรุงทหารอากาศละเมิดสิทธิของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาเรื่องสิทธิในที่ดินเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาจึงได้แก่ศาลยุติธรรม
13. การโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของบุคคลที่จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
เช่น กรณีที่ฟ้องเพิกถอนการที่นายทะเบียนรับจดทะเบียนกรรมการผู้มีอำนาจกระทำการแทนบริษัท โดยอ้างว่ามติของที่ประชุมวิสามัญผู้ถือหุ้นเป็นมติที่ไม่ชอบนั้น จะต้องได้ข้อเท็จจริงฟังเป็นยุติเสียก่อนว่าการโอนหุ้น การเปลี่ยนแปลงบัญชีผู้ถือหุ้น และการประชุมวิสามัญผู้ถือหุ้นเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งต้องดำเนินการตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
14. เรื่องการคัดค้านสมาชิกสภาท้องถิ่นที่กฎหมายกำหนดให้ศาลใช้หลักเกณฑ์ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง
เช่น การคัดค้านการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล หรือสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล ที่กฎหมายให้ศาลพิจารณาคำร้องคัดค้านการเลือกตั้งตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง จึงเป็นเรื่องที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม หากให้ศาลปกครองตัดสินคดีโดยใช้วิธีพิจารณาความแพ่งแทน จะไม่สอดคล้องกับระบบและความมุ่งหมายของกฎหมาย
15. เรื่องที่ฟ้องเกี่ยวกับการใช้อำนาจทางการปกครองคณะสงฆ์
เช่น กรณีที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นพระภิกษุฟ้องว่าเจ้าอาวาสออกคำสั่งห้ามมิให้ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติกิจทางศาสนาที่เกี่ยวข้องกับฆราวาส โดยไม่ให้เหตุผลและระบุความผิดเป็นลายลักษณ์อักษร และเจ้าคณะตำบลจะใช้อำนาจในตำแหน่งจับผู้ฟ้องคดีให้สึกจากการเป็นพระภิกษุ เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นเรื่องที่ผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมายว่าด้วยคณะสงฆ์ ในฐานะพระสังฆาธิการสั่งให้ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติอย่างหนึ่งอย่างใดในขอบเขตอำนาจหน้าที่ของสงฆ์ อันเป็นการใช้อำนาจทางการปกครองคณะสงฆ์และเป็นคำสั่งในกิจการปกครองของคณะสงฆ์ ซึ่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. 2505 ที่เป็นกฎหมายเฉพาะว่าด้วยการปกครองคณะสงฆ์ ได้วางแนวทางแก้ไขปัญหาความเดือดร้อน ความไม่เป็นธรรมทางการปกครองไว้เป็นระบบต่างหากแล้ว จึงมิใช่ข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำทางปกคอรงที่ศาลปกครองจะมีอำนาจเข้าไปตรวจสอบได้

กฎหมายปกครอง (LP 615) ชุด 6

สัญญาทางปกครอง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 3 ให้คำนิยามไว้ว่า “สัญญาทางปกครอง” หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
จากคำนิยามข้างต้น ได้ยกตัวอย่างสัญญาทางปกครองไว้ส่วนหนึ่ง และจากการประชุมของตุลาการศาลปกครองสูงสุดได้กำหนดให้ สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง และ สัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญามีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ เป็นสัญญาทางปกครองด้วย
ดังนั้น สัญญาทางปกครอง หมายถึง
1. คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ เช่น เอกชนอาจจะได้รับมอบหมายจากฝ่ายปกครองให้กระทำการแทนรัฐในบางเรื่องได้
2. ลักษณะของสัญญา ต้องมีลักษณะดังต่อไปนี้
2.1 เป็นสัญญาสัมปทาน เช่น
- กระทรวงไอซีที ให้สัมปทานบริษัทเอกชนติดตั้งดาวเทียม และใช้ประโยชน์จากสัญญาณดาวเทียมดังกล่าว ลักษณะนี้เรียกว่าเป็นสัญญาสัมปทาน กล่าวคือ บริการสาธารณะบางประเภทมีเทคโนโลยีซับซ้อน หน่วยงานราชการอาจไม่มีความเชี่ยวชาญ หรือไม่มีเครื่องมือเพียงพอ เอกชนอาจมีความเชี่ยวชาญเฉพาะทางกว่า ดังนั้น เพื่อประโยชน์ในการสื่อสารและโทรคมนาคมก็อาจให้เอกชนรายนั้นได้สัมปทานไป ซึ่งถือเป็นข้อจำกัดหนึ่งในการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐ
- สัญญาสัมปทานรถไฟฟ้า BTS ระหว่าง กรุงเทพมหานครกับบริษัทรถไฟฟ้าบีทีเอส
2.2 เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ เช่น
- กรมสามัญศึกษา สังกัดกระทรวงศึกษาธิการทำสัญญาจ้าง
นางสาว ก. ให้ไปเป็นครูในโรงเรียนของรัฐ ถือเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะทางด้านการศึกษา ศาลปกครองตีความว่าเป็นสัญญาทางปกครอง
- สัญญาให้บริการทางแพทย์ที่สำนักงานประกันสังคมทำกับ
โรงพยาบาลเพื่อให้บริการทางการแพทย์แก่ผู้ประกันตน
2.3 เป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค
สิ่งสาธารณูปโภค คือทรัพย์สินประเภทถาวรวัตถุเพื่อจัดให้มีขึ้น เพื่อให้ประชาชนได้ใช้ประโยชน์โดยตรง เช่น ถนน สะพาน สวนสาธารณะ ที่พักผู้โดยสารประจำทาง เป็นต้น และยังรวมไปถึงถาวรวัตถุที่หน่วยงานของรัฐใช้เป็นเครื่องมือโดยตรงในการจัดทำบริการสาธารณะ เช่น โรงพยาบาล โรงเรียน สถานีดับเพลิง เขื่อน เป็นต้น
2.4 เป็นสัญญาเพื่อแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ เช่น
สัญญาให้เข้าแสวงประโยชน์จากน้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ สัญญาให้ทำไม้ เหมืองแร่ เป็นต้น ถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง
2.5 สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง เช่น
- บริษัท ท.ศ.ท. ให้บริษัทเอกชนแห่งหนึ่ง (เช่น ดีแทค, เอไอเอส) ไปดำเนินการวางเครือข่ายเกี่ยวกับโทรศัพท์ประเภทที่ใช้วิทยุโทรคมนาคม ถือเป็นการให้เข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง
- สัญญาจ้างเอกชนปลูกป่าในที่ดินของเอกชนโดยค่าใช้จ่ายจากกองทุนของรัฐที่มาจากเงินภาษี โดยรัฐเป็นผู้มีอำนาจควบคุมและได้รับประโยชน์จากผลผลิตของการปลูกป่าดังกล่าว
- สัญญาจ้างให้เอกชนดำเนินกิจการบริการสาธารณะทางด้านสาธารณสุขและความปลอดภัย โดยการจับสุนัขจรจัดและเก็บซากสัตว์
2.6 สัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญามีลักษณะเป็นการแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ
สัญญาประเภทนี้ศาลปกครองเคยตีความไว้ เช่น สัญญาการให้
ทุนการศึกษาของหน่วยงานรัฐ ในบางประเทศตีความว่าเป็นสัญญาทางแพ่ง แต่ในระบบศาลปกครองไทยได้พิจารณาในเนื้อหาของสัญญา ข้อกำหนดของสัญญาจะกำหนดสิทธิของผู้ไปศึกษาต่อไว้หลายประการ เช่น จำกัดสิทธิกรณีลาออก หรือโอนสังกัด หรือการบอกเลิกสัญญา ไม่สามารถทำได้ กระทรวงฯ หรือหน่วยงานของรัฐเองจะให้สิทธิในการบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว และสามารถจะเรียกตัวกลับจากต่างประเทศก่อนครบกำหนดสัญญาได้ เช่น ส่งไปแล้วเงินหมดคลังก็เรียกตัวกลับ เช่นนี้เป็นการให้เอกสิทธิ์ฝ่ายเดียวแก่หน่วยงานของรัฐ
- หรือกรณีกำหนดว่าหากผู้ได้ทุนผิดสัญญาก็ต้องชดใช้เงินแก่กระทรวงสามเท่า รวมถึงค่าใช้จ่ายหรือค่าเสียหายที่ได้จ่ายไปเนื่องจากการศึกษา และยินยอมให้เรียกตัวกลับ หรือปลดผู้ได้ทุนออกจากราชการได้ ศาลปกครองพิเคราะห์แล้วเห็นว่าสัญญาดังกล่าวมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐที่ไม่สามารถพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป จึงถือว่าสัญญาให้ทุนศึกษาต่อของส่วนราชการเป็นสัญญาทางปกครอง เพราะเป็นสัญญาที่ให้ผู้ที่ลาศึกษาต่อต้องกลับมาจัดทำบริการสาธารณะคือรับราชการตามสัญญา
สัญญาที่ให้อำนาจรัฐในการบังคับแก่เอกชน เช่น ให้อำนาจรัฐเข้าดำเนินการแทนเอกชนได้ในกรณีที่เอกชนละเลย ไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญา หรือให้ดุลพินิจฝ่ายปกครองที่จะบอกเลิกสัญญาเมื่อใดก็ได้ แต่อาจต้องชดใช้ค่าทดแทนให้แก่เอกชนในความเสียหายที่เกิดขึ้น หรือให้รัฐมีอำนาจเข้าไปควบคุมการดำเนินงานของเอกชนตามสัญญาได้มากกว่าสัญญาทั่วๆ ไป
สัญญาจ้างก่อสร้างหอพักข้าราชการโรงพยาบาล คณะแพทยศาสตร์ของมหาวิทยาลัยที่มีข้อกำหนดในสัญญาให้เอกสิทธิ์แก่ผู้ว่าจ้างที่จะเลิกสัญญาฝ่ายเดียวได้ โดยเอกชนผู้รับจ้างไม่ต้องผิดสัญญา ให้ทางราชการผู้ว่าจ้างสั่งผู้รับจ้างทำงานพิเศษเพิ่มเติมได้แม้ไม่ได้ระบุในสัญญา ประกอบกับมีลักษณะเป็นสัญญาสำเร็จรูปที่ตกลงให้ใช้สัญญาแบบปรับราคาได้ ก็เป็นสัญญาทางปกครองเช่นกัน
จากหลักเกณฑ์ดังกล่าว สัญญาทางแพ่งหรือสัญญาที่ต้องฟ้องร้องว่ากล่าวเอาความที่ศาลยุติธรรมจึงได้แก่สัญญาระหว่างเอกชนด้วยกัน หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และมิได้มีลักษณะของสัญญาทางปกครองดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น เช่น สัญญาซื้อขายเครื่องมือแพทย์ เครื่องปั่นไฟฟ้าในโรงพยาบาล หรือวัสดุอื่นของทางราชการ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 112/2544) สัญญาจ้างตกแต่งภูมิทัศน์หรือสวนของทางราชการ สัญญาจ้างเอกชนก่อสร้างอาคารที่ไม่ใช่สิ่งสาธารณูปโภค เช่น รั้วสถานที่ราชการ เป็นต้น หรือนัยเดียวกัน สัญญาจ้างทำความสะอาดห้องสุขาสวนสัตว์ดุสิตระหว่างบริษัทเอกชนกับองค์การสวนสัตว์ก็ไมใช่สัญญาทางปกครอง เนื่องจากการทำความสะอาดห้องสุขาไม่เป็นบริการสาธารณะของรัฐ ไม่มีความสำคัญหรือความจำเป็นที่รัฐจะต้องดำเนินการจัดทำบริการประเภทนี้สำหรับประชาชน (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 60/2546)
ในการฟ้องคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองไม่จำเป็นต้องเป็นเรื่องที่เอกชนฟ้องทางราชการ อาจเป็นกรณีที่ทางราชการฟ้องเอกชนก็ได้ เช่น ฟ้องเรียกให้ชดใช้เงินทุนและเบี้ยปรับกรณีนักเรียนทุนผิดสัญญาไม่กลับมารับราชการ และขณะเดียวกันก็จะฟ้องศาลปกครองให้ผู้ค้ำประกันของนักเรียนทุนนั้นรับผิดชดใช้ด้วย
อนึ่ง ในสัญญาทางปกครองนั้น คู่สัญญาอาจตกลงกันให้มีข้อกำหนดเรื่องอนุญาโตตุลาการก็ได้ และเมื่ออนุญาโตตุลาการวินิจฉัยชี้ขาดแล้ว หากคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งไม่พอใจก็อาจยื่นคำร้องให้บังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ หรือคัดค้านคำชี้ขาดนั้นที่ศาลปกครองได้

ไตรภพ USA

กฎหมายปกครอง (LP615) ชุด 5

ข้อที่เหมือนกันระหว่าง “กฎ” กับ “คำสั่งทางปกครอง” คือ
1. เป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย
กล่าวคือ เป็นการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ ได้แก่ พระราชกำหนด กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และประกาศคณะปฏิวัติบางฉบับ
อำนาจในทางปกครอง เป็นอำนาจซึ่งอยู่ในระบบกฎหมายมหาชน ดังนั้น องค์ประกอบข้อนี้จึงบ่งบอกว่า การกระทำหลายประการของเจ้าหน้าที่อาจจะไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง เช่น การกระทำที่กระทำภายใต้ระบบกฎหมายเอกชน แม้เจ้าหน้าที่จะเป็นผู้กระทำก็ตาม หากอยู่ภายใต้ระบบกฎหมายเอกชนก็ไม่ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง เช่น กรณีกระทรวงการต่างประเทศไปเปิดสำนักงานหลายแห่งตามห้างสรรพสินค้าเพื่อเปิดให้บริการทำหนังสือเดินทาง มีการเช่าพื้นที่อาคารเพื่อใช้ทำสำนักงานดังกล่าว มีสัญญาเช่า 5 ปี แต่เช่าไปได้เพียง 1 ปี เห็นว่าไม่คุ้มค่าใช้จ่ายจึงบอกเลิกสัญญา การแสดงเจตนาบอกเลิกสัญญาเช่ากรณีนี้ไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง เพราะถือว่าตั้งแต่เริ่มแรกนั้นได้ผูกพันกับเอกชนตามสัญญาเช่าภายใต้กฎหมายแพ่ง อาศัยความสมัครใจตกลงกัน เมื่อฝ่ายปกครองผิดสัญญา หรือฝ่ายเอกชนไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ให้ตามสัญญาได้ก็สามารถสั่งปรับ สั่งริบมัดจำ หรือใดๆ ตามกฎหมายแพ่งได้ เพราะอยู่ภายใต้ระบบกฎหมายเอกชน
การใช้อำนาจทางปกครอง ก็คือการกระทำซึ่งอาศัยอำนาจฝ่ายเดียวที่เหนือกว่า วินิจฉัยสั่งการได้โดยไม่ต้องได้รับความยินยอมจากเอกชน ดังนั้น กรณีที่ฝ่ายปกครองเข้าไปผูกนิติสัมพันธ์โดยอาศัยการสั่งการฝ่ายเดียวจึงจะถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง แต่หากอยู่บนพื้นฐานความสมัครใจก็ไม่ใช่การใช้อำนาจทางปกครอง
อำนาจทางปกครองนั้นไม่ใช่อำนาจรัฐบาล ไม่ใช่อำนาจนิติบัญญัติ ไม่ใช่อำนาจตุลาการ อำนาจตุลาการ เช่น อำนาจของศาลในการพิจารณาคดี คำพิพากษาของศาลจึงไม่ใช่คำสั่งทางปกครองเพราะเกิดจากการใช้อำนาจในทางตุลาการ อำนาจรัฐบาลก็เป็นอำนาจเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับรัฐสภา การตั้งกระทู้ถาม การไม่รับรองร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินของนายกรัฐมนตรี เป็นต้น เหล่านี้ถือเป็นการกระทำของรัฐบาล จึงไม่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง หรืออำนาจนิติบัญญัติ เช่น อำนาจในการพิจารณากฎหมาย อำนาจในการให้ความเห็นชอบเนื้อหาทางกฎหมาย ก็ไม่ใช่อำนาจทางปกครองเช่นเดียวกัน
หากผู้พิพากษาคนหนึ่งถูกคำสั่งให้ออกจากราชการ โดยมีการประชุมของคณะกรรมการตุลาการ (ก.ต.) แล้ว เห็นว่าผู้พิพากษาคนนี้ประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง เห็นควรให้ไล่ออก ประธานศาลฎีกาจึงมีคำสั่งไล่ผู้พิพากษาออกตามมติของคณะกรรมการตุลาการ คำสั่งไล่ออกดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่
จะเห็นว่าเป็นเรื่องในองค์กรตุลาการ แต่การมีคำสั่งไล่ผู้พิพากษาออกนี้ถือว่าเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง เพียงแต่ว่าในระบบการตรวจสอบนั้น คำสั่งไล่ผู้พิพากษาออกนี้ศาลปกครองไม่สามารถตรวจสอบได้ เพราะพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองฯ มาตรา 9 วรรค 2 (2) ได้บัญญัติยกเว้นไว้ว่าการดำเนินงานของ ก.ต. ไม่อยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลปกครอง จึงไม่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง การใช้อำนาจปกครองเป็นการใช้ความมีสถานะที่เหนือกว่าสามารถวินิจฉัยสั่งการได้โดยไม่ต้องรับความยินยอมจากบุคคลผู้รับคำสั่ง ฉะนั้น อาจใช้หลักพิจารณาว่าเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือไม่ โดยดูว่าเป็นการอาศัยอำนาจฝ่ายเดียวที่เหนือกว่า วินิจฉัยสั่งการได้โดยไม่ต้องได้รับความยินยอมจากผู้รับคำสั่งหรือไม่ เช่น
- สภาทนายความที่ออกคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตว่าความ แม้เป็นองค์กรเอกชนแต่ก็ใช้อำนาจทางปกครอง
- ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา หากกระทำในกระบวนการนิติบัญญัติก็ไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง แต่ถ้าใช้อำนาจในลักษณะที่เป็นอำนาจทางปกครอง เช่น ไล่ข้าราชการรัฐสภาออก หรือลงโทษทางวินัยข้าราชการ
รัฐสภา เช่นนี้ก็ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง เป็นต้น
2. มีวัตถุประสงค์เป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ หรือก่อให้เกิดผลในทางกฎหมายอันมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล
การกระทำที่ยังไม่มุ่งผลในทางกฎหมายจึงไม่ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง อาจเป็นเพียงการตระเตรียมเพื่อออกคำสั่งทางปกครองหรือเป็นการกระทำที่มุ่งผลในทางข้อเท็จจริงบางอย่าง เช่น มีข้าราชการถูกร้องเรียนว่าใช้ถ้อยคำไม่สุภาพเวลาประชาชนมาติดต่อ ผู้บังคับบัญชาก็ตั้งกรรมการสอบข้อเท็จจริง การตั้งกรรมการสอบข้อเท็จจริงนี้ ผลก็คือได้ข้อเท็จจริงมาในเบื้องต้น ยังไม่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในสิทธิของข้าราชการผู้ถูกร้องเรียนนั้น ไม่มีการก่อสิทธิ ไม่มีการระงับสิทธิแต่อย่างใด เป็นเพียงการดำเนินการให้บรรลุผลในการทราบข้อเท็จจริงว่าเป็นตามที่ถูกร้องเรียนหรือไม่


ข้อที่แตกต่างกันระหว่าง “กฎ” กับ “คำสั่งทางปกครอง” คือ
กฎ มีผลบังคับเป็นการทั่วไป ไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ แต่คำสั่งทางปกครองมีผลบังคับเฉพาะกรณี หรือเฉพาะบุคคลใดบุคคลหนึ่ง หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง
ตัวอย่างที่แสดงให้เห็นถึงข้อแตกต่างระหว่าง “กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง” เช่น
- สภามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ใช้อำนาจตามกฎหมายคือ พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ฯ ออกข้อบังคับมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ว่าด้วยการศึกษาชั้นปริญญาตรีฯ วางกฎเกณฑ์ว่า ในแต่ละภาคการศึกษานักศึกษาจะต้องจดทะเบียนศึกษาลักษณะวิชาไม่น้อยกว่า 9 หน่วยกิต และไม่เกิน 22 หน่วยกิต ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ที่มีผลเป็นการทั่วไปโดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ ซึ่งจะแตกต่างจากการที่อธิการบดีมหาวิทยาลัยฯ อาศัยอำนาจตามข้อบังคับมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ว่าด้วยวินัยนักศึกษา (ซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์) ออกคำสั่งให้ถอนชื่อนักศึกษาที่กระทำทุจริตในการสอบไล่ออกจากทะเบียนนักศึกษาของมหาวิทยาลัยฯ คำสั่งเช่นว่านี้เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล โดยมุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่บุคคลหนึ่งบุคคลใดเป็นการเฉพาะ คือนักศึกษาที่กระทำทุจริต การใช้อำนาจตามกฎหมายในกรณีนี้จึงมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครอง
- ผู้ว่าฯ กทม. ในฐานะเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่น อาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร ออกใบอนุญาตให้นายดำก่อสร้างอาคารบนโฉนดเลขที่ 123 ถนนรามคำแหง เป็นคำสั่งทางปกครอง จะเห็นว่ามีความเป็นรูปธรรม คือทราบว่าเป็นอาคารที่ได้รับอนุญาตอยู่บนโฉนดเลขที่ 123 เกิดผลเฉพาะกรณีเพราะอนุญาตให้เฉพาะนายดำเท่านั้น ก่อให้เกิดสิทธิและหน้าที่ คือนายดำมีสิทธิจะก่อสร้างอาคาร กทม. ก็มีหน้าที่จะไม่ไปรบกวนการสร้างอาคารของนายดำ นี่คือการก่อให้เกิดผลในทางกฎหมาย และมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอก คือนายดำได้รับอนุญาตแล้วในการก่อสร้างอาคาร
- ห้างสรรพสินค้าแห่งหนึ่ง ตั้งอยู่บนโฉนดเลขที่ 123 เกิดเพลิงไหม้ ผู้ว่าฯ กทม. จึงสั่งให้เจ้าหน้าที่เอาป้ายไปติด ห้ามมิให้ผู้ใดเข้าไปในอาคาร กรณีนี้จะมีความก้ำกึ่งว่าเป็นคำสั่งทางปกครองหรือกฎ เพราะระบุเฉพาะอาคารนี้ แต่มีคำว่า “ผู้ใด” จะเป็นการทั่วไปหรือไม่ เรื่องนี้ในทางวิชาการถือว่าเป็นคำสั่งทั่วไปทางปกครอง โดยอาศัยข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น ความเป็นรูปธรรมที่เกิดขึ้น ก็คืออาคารที่เกิดเพลิงไหม้ดังกล่าว
· ผลทางกฎหมายในการจำแนก “กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง”
ประเทศไทยมีกฎหมายกำหนดกฎเกณฑ์ในการออก “คำสั่งทางปกครอง” ไว้โดยตรงแล้ว คือ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 แต่ยังไม่มีกำหนดกฎเกณฑ์ในการออก “กฎ” ไว้โดยตรง
การโต้แย้งคัดค้านความชอบด้วยกฎหมายของ “กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง”
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ บัญญัติหลักเกณฑ์และวิธีการที่แตกต่างกันบางประการ สรุปได้ดังนี้
1. พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ไม่ใช้บังคับกับกฎ แต่ใช้บังคับกับคำสั่งทางปกครอง โดยกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการโต้แย้งคัดค้านคำสั่งทางปกครองเอาไว้ว่า ผู้รับคำสั่งทางปกครองหรือผู้ซึ่งถูกกระทบสิทธิจากผลของคำสั่งทางปกครองมีสิทธิอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กฎหมายเฉพาะกำหนดไว้ แต่ถ้าในกฎหมายเฉพาะนั้นไม่มีการกำหนดขั้นตอนและระยะเวลาในการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองไว้ ผู้รับคำสั่งทางปกครองหรือผู้ซึ่งถูกกระทบสิทธิจากผลของคำสั่งทางปกครองจะต้องอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ
2. พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการฟ้องคดีโต้แย้งคำสั่งทางปกครองและกฎไว้ต่างกันดังนี้
ก. ผู้ซึ่งประสงค์จะฟ้องคดีโต้แย้งคำสั่งทางปกครองต่อศาลปกครอง ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ การฟ้องคดีต่อศาลปกครองในเรื่องนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว และได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้น หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด (มาตรา 42 วรรคสอง)
ข. การฟ้องคดีต่อศาลปกครองโต้แย้งคำสั่งทางปกครองหรือกฎที่มิใช่พระราชกฤษฎีกา หรือกฎที่ออกโดยคณะรัฐมนตรีหรือโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองชั้นต้น จึงต้องยื่นฟ้องต่อศาลปกครองชั้นต้นที่ผู้ฟ้องคดีมีภูมิลำเนาหรือที่มูลคดีเกิดขึ้นในเขตศาลปกครองชั้นต้นนั้น (มาตรา 47) แต่ถ้าเป็นการฟ้องคดีต่อศาลปกครองโต้แย้งกฎที่เป็นพระราชกฤษฎีกาหรือกฎที่ออกโดยคณะรัฐมนตรี หรือโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองสูงสุด (มาตรา 11 (2)) จึงต้องยื่นฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุดโดยตรง


ไตรภพ USA

กฎหมายปกครอง (LP615) ชุด 4

การกระทำทางปกครอง
หมายถึง การกระทำโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ ขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง
ดังนั้น การกระทำทางปกครองมีองค์ประกอบดังนี้
1. เป็นการกระทำขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่าย
ปกครอง และ
2. กระทำโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ ได้แก่ พระราชกำหนด กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และประกาศคณะปฏิวัติบางฉบับ
แต่ถ้าการกระทำขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครองมิได้ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ การกระทำดังกล่าวก็ไม่ใช่การกระทำทางปกครอง เช่น การที่เจ้าหน้าที่พิมพ์หนังสือราชการ , การที่พนักงานรัฐวิสาหกิจส่งใบแจ้งหนี้ค่าใช้บริการของรัฐวิสาหกิจไปยังผู้ใช้บริการ , การที่พนักงานขับรถของส่วนราชการขับรถไปส่งหนังสือราชการ เป็นต้น การกระทำเหล่านี้มิได้ใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าว จึงไม่ใช่การกระทำทางปกครอง
ข้อยกเว้น กรณีผู้กระทำมิใช่องค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง แต่การกระทำนั้นเป็นการกระทำทางปกครอง
1) การกระทำขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร กล่าวคือ ฝ่ายบริหารหรือฝ่ายรัฐบาลจะมีอยู่สองสถานะ คือ
- สถานะที่เป็นรัฐบาล บริหารประเทศในเชิงนโยบาย
- สถานะที่เป็นองค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง
1.1 หากฝ่ายบริหารกระทำการโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญก็
เป็นการกระทำในฐานะที่เป็นรัฐบาล การกระทำนั้นก็ไม่ใช่การกระทำทางปกครอง แต่เป็น “การกระทำของรัฐบาล” ซึ่งการกระทำของรัฐบาลแบ่งออกเป็นสองประเภทใหญ่ ๆ คือ
ก. การกระทำในความสัมพันธ์กับรัฐสภา เช่น มติของคณะรัฐมนตรีที่ให้เสนอร่างพระราชบัญญัติต่อสภาผู้แทนราษฎร การตราพระราชกฤษฎีกาเปิดหรือปิดสมัยประชุม พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ หรือการตั้งกระทู้ถาม การกระทำเหล่านี้เป็นการกระทำโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ จึงเป็น “การกระทำของรัฐบาล” เมื่อมีปัญหาเรื่องความชอบด้วยรัฐธรรมนูญขึ้นมาก็ไม่สามารถฟ้องศาลปกครองได้ ต้องไปฟ้องศาลรัฐธรรมนูญ
ข. การกระทำในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เช่น การทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศ หรือกับองค์การระหว่างประเทศ การส่งทูตานุทูตไทยไปประจำในต่างประเทศ เป็น “การกระทำของรัฐบาล”
1.2 หากองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารกระทำการโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครอง เช่น การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดท้องที่ที่เป็นเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หรือมติของคณะรัฐมนตรีที่ให้ต่อเวลาราชการให้ข้าราชการซึ่งมีอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์แล้ว ให้รับราชการต่อไปอีกคราวละหนึ่งปี จนอายุครบ 65 ปีบริบูรณ์ โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญข้าราชการฯ ถือเป็นการกระทำทางปกครอง หากเห็นว่ามติคณะรัฐมนตรีใช้ดุลพินิจไม่ชอบก็สามารถฟ้องศาลปกครองเพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย
ตัวอย่างเช่น รัฐบาลเปิดสัมพันธไมตรีกับพม่า ต่อมารัฐบาลสั่งปิดชายแดน พ่อค้าเดือดร้อน ไม่มีรายได้ อาหารเน่าเสีย ไปฟ้องศาลปกครองให้เพิกถอนมติคณะรัฐมนตรี ศาลปกครองไม่รับฟ้องเพราะเป็นนโยบายทางการเมืองของรัฐบาล เป็น “การกระทำของรัฐบาล”
2) การกระทำขององค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ
องค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น รัฐสภา ประธานรัฐสภา ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือประธานวุฒิสภา ไม่ได้ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญแต่เพียงอย่างเดียวเท่านั้น แต่ยังใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติอีกด้วย เช่น การที่สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาและเลขาธิการคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน ฯลฯ ก็ถือได้ว่าเป็น “การกระทำทางปกครอง”
หรือกรณีประธานรัฐสภามีคำสั่งลงโทษเจ้าหน้าที่ของสำนักงานสภาผู้แทนราษฎร คำสั่งลงโทษทางวินัยนั้นเป็นการกระทำทางปกครอง หากเจ้าหน้าที่นั้นเห็นว่าคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายก็สามารถฟ้องศาลปกครองได้ แต่ถ้าประธานรัฐสภาหรือประธานสภาใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญหรือข้อบังคับต่างๆ ก็เป็นเรื่องข้อพิพาทตามรัฐธรรมนูญ
3) การกระทำขององค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ
ในรัฐธรรมนูญ ปี 2540 จะมีหน่วยงานใหม่ 2 ประเภทคือ องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระตามรัฐธรรมนูญเช่น ก.ก.ต., ป.ป.ช. เป็นต้น และหน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญ เช่น สำนักงานศาลปกครอง เป็นต้น
- ถ้าองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระตามรัฐธรรมนูญ ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ ก็ไม่ใช่การกระทำทางปกครอง หากเกิดข้อพิพาทต้องฟ้องศาลรัฐธรรมนูญ
- แต่ถ้าองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระตามรัฐธรรมนูญ ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าเทียบเท่าพระราชบัญญัติ ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครอง หากเกิดข้อพิพาทสามารถฟ้องศาลปกครองได้
ตัวอย่าง ก.ก.ต.มีอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ ปี 2540 มาตรา 144 และ 145 ซึ่งในการออกคำสั่งบางกรณีอาจไปกระทบสิทธิของบุคคลได้ เช่น กรณีมีการร้องขอให้มีการนับคะแนนใหม่ แต่ ก.ก.ต.ปฏิเสธ บุคคลผู้ถูกกระทบสิทธิคือผู้ลงสมัครรับเลือกตั้ง ไม่สามารถนำเรื่องดังกล่าวไปฟ้องต่อศาลปกครองได้ เพราะเป็นการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง (คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 52/2546 )
4) การใช้อำนาจรัฐตามกฎหมายขององค์กรเอกชน
องค์กรเอกชนบางองค์กร หากได้รับมอบให้ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติ การกระทำขององค์กรเอกชนนั้นก็ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครอง เช่น
4.1 องค์กรวิชาชีพ ได้แก่ เนติบัณฑิตยสภา สภาทนายความ แพทยสภา ฯลฯ องค์กรเหล่านี้เป็นเอกชน แต่มีกฎหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองได้ เช่น สภาทนายความ เป็นองค์กรที่ได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครอง สามารถที่จะออกคำสั่งโดยไม่ต้องอาศัยความยินยอมได้ เช่น ออกคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตว่าความของทนายความ เพราะได้รับมอบให้ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติทนายความ เป็นต้น
4.2 โรงเรียนเอกชน มหาวิทยาลัยเอกชน เช่น เมื่อเรียนจบแล้ว ทางโรงเรียนไม่ออกใบประกาศนียบัตรให้ คำสั่งไม่ออกใบประกาศนียบัตรให้เป็นคำสั่งทางปกครอง เพราะเป็นการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชนฯ
4.3 บริษัทเอกชนที่รับตรวจสภาพรถยนต์ รถที่มีอายุการใช้งาน 5 ปี ขึ้นไปจะต้องผ่านการตรวจสภาพก่อนจึงจะต่อทะเบียนในแต่ละปีได้ บริษัทเอกชนเหล่านี้สามารถออกใบรับรองการตรวจสภาพรถได้ และใบรับรองดังกล่าวถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติขนส่งทางบกที่อนุญาตให้เอกชนสามารถเปิดสถานบริการตรวจสภาพรถยนต์ได้



ประเภทของการกระทำทางปกครอง
การกระทำทางปกครองมีสี่ประเภท ได้แก่
1. กฎ
2. คำสั่งทางปกครอง
3. สัญญาทางปกครอง
4. ปฏิบัติการทางปกครอง
(หมายเหตุ ในตำราเกี่ยวกับกฎหมายปกครอง จะพบคำว่า “นิติกรรมทางปกครอง” โดยแบ่งการกระทำทางปกครองออกเป็น “ปฏิบัติการทางปกครอง” กับ “นิติกรรมทางปกครอง” เวลาอ่านตำราจะต้องดูว่าผู้เขียนศึกษาจบจากประเทศใด
- หากผู้เขียนจบจากประเทศฝรั่งเศส นิติกรรมทางปกครองจะมีความหมายอย่างกว้าง คือรวมทั้งนิติกรรมฝ่ายเดียว (ได้แก่ กฎ และคำสั่งทางปกครอง) และนิติกรรมสองฝ่าย (สัญญาทางปกครอง)
- หากเป็นตำราของอาจารย์วรพจน์ วิศรุตพิชญ์ นิติกรรมทางปกครองมีความหมายแคบลงมา คือหมายถึงนิติกรรมฝ่ายเดียว คือ กฎ และคำสั่งทางปกครอง
- หากผู้เขียนจบจากประเทศเยอรมัน นิติกรรมทางปกครองจะมีความหมายอย่างแคบ คือหมายถึงนิติกรรมฝ่ายเดียว คือคำสั่งทางปกครองเท่านั้น ไม่รวมกฎ
“นิติกรรมทางปกครอง” เป็นคำที่ใช้ในแวดวงนักวิชาการ กฎหมายไทยไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองฯ หรือ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ไม่มีคำว่า “นิติกรรมทางปกครอง” จะใช้คำว่า “กฎ” , “คำสั่งทางปกครอง” หรือ “สัญญาทางปกครอง” เท่านั้น)
ในประเทศที่มีการแบ่งระบบกฎหมายเป็นกฎหมายมหาชนและกฎหมายเอกชน ฝ่ายปกครองจะสามารถดำเนินกิจกรรมทางปกครองไม่ใช่เฉพาะในส่วนของกฎหมายมหาชนเท่านั้น (คือการใช้อำนาจอย่างมีเอกสิทธิ์เหนือกว่า) แต่ยังดำเนินกิจกรรมทางปกครองภายใต้ระบบกฎหมายเอกชนได้ด้วย ทั้งนี้ โดยการลดสถานะของตนลงมาให้เท่ากับเอกชน ด้วยเหตุนี้ หากแบ่งการกระทำทางปกครองออกตามระบบกฎหมาย สามารถแบ่งได้เป็น
1. การกระทำทางปกครองขององค์กรฝ่ายปกครองในระบบกฎหมายเอกชน และ
2. การกระทำทางปกครองขององค์กรฝ่ายปกครองในระบบกฎหมายมหาชน
กิจกรรมบางอย่างฝ่ายปกครองไม่สามารถที่จะเลือกดำเนินกิจกรรมภายใต้ระบบกฎหมายเอกชนได้ จะต้องทำภายใต้ระบบกฎหมายมหาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกิจกรรมที่เกี่ยวกับการรักษาความปลอดภัย เช่น การออกคำสั่งให้รื้อถอนอาคารที่ปลูกไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะอาคารนั้นอาจพังทลาย หรือกีดขวางการจราจร อาจจะเป็นอันตรายต่อผู้สัญจร หรือภารกิจในด้านการเงิน การคลัง เช่น การเก็บภาษีอากร ฝ่ายปกครองก็ไม่สามารถจะเลือกทำภายใต้ระบบกฎหมายเอกชนได้ แต่บางกรณีฝ่ายปกครองอาจเลือกทำภายใต้ระบบกฎหมายเอกชนได้หากเห็นว่าสะดวกและเป็นประโยชน์กว่า กรณีนี้ฝ่ายปกครองจะลดสถานะของตนลงมาให้เท่าเทียมกันกับเอกชน อยู่ภายใต้ระบบความสมัครใจบนพื้นฐานของเจตนา ความเท่าเทียมกันในที่นี้ก็คือเสมือนเป็นเอกชนคนหนึ่งไปผูกนิติสัมพันธ์กับเอกชนอีกคนหนึ่ง ซึ่งจะต้องอาศัยความสมัครใจ แสดงเจตนาโดยอิสระ ซึ่งการเคลื่อนไหวในการก่อสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายเอกชนนั้นก็เพื่อให้ประโยชน์สาธารณะนั้นมีประสิทธิภาพ ไม่จำเป็นจะต้องใช้อำนาจเหนือกว่าเสมอไป เช่น ฝ่ายปกครองอาจจะตกลงซื้ออุปกรณ์สำนักงาน ซื้อรถยนต์ รถลาก หรืออยากจะได้ที่ดินแปลงหนึ่งก็ไม่จำเป็นจะต้องเวนคืนเสมอไป อาจจะซื้อตามสัญญาซื้อขายภายใต้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ได้ หรืออาจจะตกลงกับผู้รับเหมาให้ซ่อมแซมอาคารที่ชำรุดในรูปของสัญญาจ้างทำของ หรือทำสัญญาเช่าอาคารของเอกชนชั่วคราวเพื่อใช้เป็นสำนักงาน อันเป็นการอำนวยความสะดวกแก่ประชาชนผู้มาติดต่อ เป็นการขยายหน่วยงานกระจายไปยังที่ต่างๆ เพื่อให้ประชาชนสะดวกในการติดต่อราชการ เป็นต้น
กฎ
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 ให้คำนิยามไว้ว่า “กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไปโดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
(พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 3 ได้ให้คำนิยามของ “กฎ” ไว้เช่นเดียวกัน) ในคำนิยามนี้เป็นเพียงตัวอย่างที่แสดงให้เห็นว่า “กฎ” ได้แก่อะไรบ้าง แต่ความหมายนั้น “กฎ” ก็คือ ข้อบัญญัติหรือบทบัญญัติที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป ไม่ได้มุ่งหมายใช้บังคับแก่บุคคลหนึ่งบุคคลใด หรือแก่กรณีใดเป็นการเฉพาะ
- พระราชกฤษฎีกานั้นออกโดยคณะรัฐมนตรี มี 2 กรณี คือ คณะรัฐมนตรีอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ (เช่น พระราชกฤษฎีกาเรียกประชุมรัฐสภา เป็นต้น) และอาศัยอำนาจตามกฎหมายแม่บท (พระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนด) เฉพาะพระราชกฤษฎีกาที่คณะรัฐมนตรีออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายแม่บทเท่านั้นที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง
- กฎกระทรวง ต้องตราขึ้นตามกฎหมายแม่บทเช่นเดียวกัน ผู้เสนอร่างกฎกระทรวงคือรัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมายแม่บทที่ให้อำนาจออกกฎกระทรวง โดยมีคณะรัฐมนตรีเป็นผู้พิจารณา และเมื่อพิจารณาแล้วก็ให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมายแม่บทที่ให้อำนาจออกกฎกระทรวงเป็นผู้ลงนาม
- ประกาศกระทรวง เป็นอำนาจของรัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมายแม่บท เมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วก็มีผลบังคับใช้
- ข้อบังคับ ออกโดยผู้มีอำนาจตามที่กฎหมายแม่บทบัญญัติไว้ว่า เรื่องใดให้ออกเป็นข้อบังคับ เช่น พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยรามคำแหง บัญญัติให้สภามหาวิทยาลัยมีอำนาจออกข้อบังคับมหาวิทยาลัยรามคำแหง เป็นต้น
- ข้อบัญญัติท้องถิ่น ออกโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ออกโดยองค์การบริหารส่วนจังหวัด ออกโดยองค์การบริหารส่วนตำบล ออกโดยกรุงเทพมหานคร เป็นต้น ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง
กฎหมายที่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครองนี้เราเรียกว่า “กฎ”
คำสั่งทางปกครอง
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ได้ให้คำนิยามไว้ในมาตรา 5 ว่า “คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
(2) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง
ส่วนในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ไม่ได้ให้คำนิยามของ “คำสั่งทางปกครอง” ไว้
ตามคำนิยามข้างต้น คำสั่งทางปกครองจะมี 2 ความหมายคือ
- ความหมายแรก เป็นความหมายตามเนื้อความ ซึ่งในคำนิยามได้ยกตัวอย่างไว้ว่า “เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง การรับจดทะเบียน” เหล่านี้เป็นเพียงตัวอย่างของคำสั่งทางปกครองเพื่อให้ผู้ใช้กฎหมายเข้าใจได้ง่ายขึ้นเท่านั้น
- ความหมายที่สอง เป็นความหมายที่ฝ่ายปกครองจะบัญญัติเป็นกรณีไปในกฎกระทรวง ซึ่งเป็นกรณีที่ก้ำกึ่งว่าจะเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ ก็จะออกเป็นกฎกระทรวงไว้เลยว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง ทั้งนี้ เพื่อมิให้ต้องตีความกันอีก
คำสั่งทางปกครองที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง เช่น คำสั่งรับ หรือไม่รับคำเสนอขาย การอนุมัติสั่งซื้อ การอนุมัติจัดจ้าง การยกเลิกกระบวนพิจารณาคำเสนอ เช่น มีการติดประกาศขอให้เสนอราคาก่อสร้างอาคาร หรือเสนอราคาเครื่องใช้สำนักงาน แล้วก็มีคำสั่งยกเลิก คำสั่งยกเลิกนี้ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครองเพราะได้กำหนดไว้ในกฎกระทรวงแล้วว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง (กฎกระทรวงฉบับที่ 12 (พ.ศ.2543) ออกตามความใน พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539) เป็นต้น

กฎหมายปกครอง (LP615) ชุด 3

การจัดทำบริการสาธารณะ (Public Service)
บริการสาธารณะเป็นกิจกรรมของรัฐซึ่งรัฐจัดทำหรือจัดให้มี มีลักษณะสำคัญอยู่ 3 ประการ คือ
1. ต้องเป็นกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะ
กิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะนั้นต้องพิจารณาว่า ในท้ายที่สุดแล้วกิจกรรมนั้นเป็นไปเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือความเป็นระเบียบเรียบร้อยของประชาชนหรือไม่ กิจกรรมบางอย่างรัฐอาจมอบให้องค์กรเอกชนที่เราเรียกว่า “องค์กรวิชาชีพ” ได้ เช่น สภาทนายความ เป็นต้น นอกจากนี้ อาจเป็นกิจกรรมที่ทำเพื่อการศึกษา เพื่อสังคม หรือวัฒนธรรม นอกจากนี้ มีกิจกรรมบางอย่างจัดทำเพื่อประโยชน์สาธารณะแต่ไม่สามารถจัดให้กิจกรรมนั้นเป็นบริการสาธารณะได้ เช่น การออกสลากกินแบ่งรัฐบาลเป็นการแสวงหารายได้ ไม่ใช่การตอบสนองความต้องการของประชาชน แม้รายได้ส่วนหนึ่งจะเอาไปใช้เพื่อสาธารณะก็ตาม
2. ต้องมีความเกี่ยวพันกับบุคคลในกฎหมายมหาชน
กล่าวคือ กิจกรรมนั้นอาจเป็นกิจกรรมที่กระทำโดยรัฐ โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ซึ่งเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน) หรืออาจเป็นองค์การมหาชนก็ได้ หรืออาจจะเป็นกรณีที่มอบให้เอกชนไปทำ แต่อยู่ในกำกับของบุคคลในกฎหมายมหาชน
3. อยู่ภายใต้ระบบพิเศษ
เนื่องจากเป็นกิจกรรมที่ดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ จึง
ต้องอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์พิเศษซึ่งแตกต่างจากเอกชน เช่น การให้เอกสิทธิ์แก่ฝ่ายปกครองเหนือเอกชน สามารถที่จะแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียว
ประเภทของบริการสาธารณะ มี 3 ประเภท คือ
1. บริการสาธารณะทางปกครอง
ซึ่งเป็นงานในหน้าที่เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน เป็นกิจกรรมเพื่อดูแลความปลอดภัยและความสงบสุขของประชาชน บริการสาธารณะประเภทนี้ฝ่ายปกครองต้องอาศัยอำนาจพิเศษในการจัดทำ โดยเป็นกิจกรรมที่ประชาชนไม่ต้องเสียค่าตอบแทน เช่น การดูแลรักษาความปลอดภัยโดยมีกำลังตำรวจ หรือมีกำลังทหารในการป้องกันประเทศ
2. บริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม
จะคล้ายกับรัฐวิสาหกิจ ลักษณะของบริการสาธารณะทาง
อุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม คือ
- วัตถุแห่งบริการนั้นแม้จะตอบสนองความต้องการของประชาชน แต่ก็เน้นในเรื่องของการผลิต การจำหน่าย การบริการ คือมีวัตถุประสงค์ทางด้านเศรษฐกิจ มีการแบ่งปันผลประโยชน์เหมือนกับกิจการของเอกชน
- บริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมมีวิธีปฏิบัติงานไม่เหมือนกับระบบราชการ เพราะระบบราชการนั้นติดระเบียบขั้นตอนต่างๆ ซึ่งยุ่งยาก แต่วิธีปฏิบัติงานในบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมต้องการความคล่องตัวให้เกิดความรวดเร็ว
- ที่มาของเงินทุน คือรายได้ส่วนหนึ่งมาจากงบประมาณ อีกส่วนหนึ่งมาจากค่าตอบแทนการบริการของผู้ใช้บริการ ซึ่งแตกต่างจากบริการสาธารณะทางปกครองข้างต้นที่ไม่มีการเก็บค่าธรรมเนียม เช่น ประปา , ไฟฟ้า , โทรศัพท์ เป็นต้น ใครที่ใช้ก็ต้องเสียค่าตอบแทนในการใช้บริการดังกล่าว
3. บริการสาธารณะอื่นๆ เนื่องจากเพื่อเป็นการตอบสนองความต้องการของประชาชนจึงทำให้เกิดบริการสาธารณะใหม่ๆ ขึ้น เช่น
- บริการสาธารณะทางสังคม เช่น องค์กรทางสังคมต่างๆ องค์กรสงเคราะห์คนชรา สำนักป้องกันอุบัติภัยแห่งชาติ เป็นต้น
- บริการสาธารณะทางสุขภาพ เป็นกิจกรรมที่จัดให้มีขึ้นเพื่อดูแลสุขภาพ รณรงค์ให้ประชาชนรักษาสุขภาพหรือต่อต้านโรคภัยไข้เจ็บต่างๆ บางประเภท เช่น สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ หรือ ส.ส.ส. เป็นต้น
- บริการสาธารณะทางวัฒนธรรม เช่น โรงละคร พิพิธภัณฑ์ สถานที่สำคัญทางประวัติศาสตร์ เป็นต้น ถือเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่ฝ่ายปกครองเป็นผู้จัดทำ โดยรัฐอาจจะมอบให้เอกชนเป็นผู้จัดทำก็ได้
- บริการสาธารณะทางด้านกีฬา เช่น สนามกีฬาของจังหวัด สระว่ายน้ำของเทศบาล เป็นต้น ถือเป็นบริการสาธารณะที่รัฐจะจัดทำได้



หลักเกณฑ์การจัดทำบริการสาธารณะ
เป็นหลักกฎหมายทั่วไป ยังไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร กล่าวคือ หลักเกณฑ์ในการจัดทำบริการสาธารณะนั้น ต้องคำนึงถึงหลักใหญ่ 3 ประการ คือ
1. หลักว่าด้วยความเสมอภาค
2. หลักว่าด้วยความต่อเนื่อง
3. หลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงได้
1) หลักว่าด้วยความเสมอภาค
บริการสาธารณะนั้นไม่ได้จัดทำเพื่อผู้ใดผู้หนึ่งโดยเฉพาะ แต่จัดทำเพื่อประโยชน์ของประชาชนโดยเสมอภาค เช่น คนพิการเขามีสิทธิจะใช้บริการขึ้นรถเมล์ ขึ้นรถไฟฟ้าเช่นกัน เขาจึงเรียกร้องให้รัฐอำนวยความสะดวกต่างๆ ให้เขาใช้บริการได้ หลักความเสมอภาคนี้รวมไปถึงเรื่องบุคคลที่จะเข้ามาเป็นคู่สัญญากับฝ่ายปกครอง หมายความว่า ทุกๆ คนมีโอกาสที่จะเข้าทำสัญญากับฝ่ายปกครองได้ทั้งสิ้น เช่น มีระเบียบของทางราชการในเรื่องการประกวดราคาให้ทุกคนได้มีโอกาสเข้าสู้ราคาอย่าง
เสมอภาค เป็นต้น
2) หลักว่าด้วยความต่อเนื่อง
บริการสาธารณะนั้นจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีอย่างต่อเนื่อง เพราะหากหยุดชะงักประชาชนย่อมได้รับความเสียหาย เช่น ไฟฟ้าจะหยุดผลิตไม่ได้ น้ำประปาก็จะหยุดจ่ายให้ประชาชนไม่ได้ นอกจากนี้หลักว่าด้วยความต่อเนื่องยังมีผลต่อสัญญาทางปกครอง กล่าวคือ เมื่อมีเหตุการณ์บางอย่างเกิดขึ้น มีผลทำให้คู่สัญญาฝ่ายเอกชนซึ่งได้รับมอบหมายจากฝ่ายปกครองให้จัดทำบริการสาธารณะไม่สามารถดำเนินการตามสัญญาต่อไปได้ตามปกติ ฝ่ายปกครองอาจเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกสัญญาแล้วยึดกลับมาทำเองได้เพื่อให้เกิดความต่อเนื่อง หรือกรณีที่เอกชนต้องรับภาระมากขึ้น ฝ่ายปกครองอาจต้องเข้าไปร่วมรับภาระกับเอกชนเพื่อให้เกิดความต่อเนื่องด้วยเช่นกัน
3) หลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงได้ คือ ต้องปรับปรุงให้เกิดความทันสมัยหรือสอดคล้องกับความต้องการของประชาชน เช่น เอกชนได้สัมปทานรถไฟ 10 ปี ซึ่งเมื่อ 10 ปีที่แล้วรถไฟมีน้อยขบวน มาตรงเวลาบ้าง ไม่ตรงเวลาบ้าง เมื่อความต้องการของประชาชนมีมากขึ้น ต้องการความรวดเร็วขึ้น ก็สามารถแก้ไขสัญญาโดยให้เอกชนนั้นแก้ไขการให้บริการ จัดให้มีขบวนรถให้เพียงพอ ให้มีความทันสมัยและรวดเร็ว สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ เอกชนที่เป็นคู่สัญญาจะต้องยอมรับการแก้ไขข้อสัญญาของฝ่ายปกครองดังกล่าว ซึ่งเป็นเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองเพื่อรักษาประโยชน์สาธารณะ ทั้งนี้ อาจจะมีการถอนคืนสัมปทานก่อนสิ้นสัญญาสัมปทานก็ได้



องค์กรที่จัดทำบริการสาธารณะ
1) รัฐเป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะ ซึ่งได้แก่
1.1 ส่วนราชการ ซึ่งจะเป็นผู้รับผิดชอบด้านเจ้าหน้าที่ องค์กร และงบประมาณ โดยอาจแบ่งการจัดทำบริการสาธารณะตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินก็ได้ ซึ่งแบ่งได้เป็น 3 ประเภทด้วยกัน คือ
- การจัดทำบริการสาธารณะโดยราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่ง
ส่วนใหญ่จะเกี่ยวข้องกับประโยชน์ของประชาชนทั้งประเทศ เช่น การรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศและภายนอกประเทศ การคลัง การสาธารณสุข
- การจัดทำบริการสาธารณะโดยราชการบริหารส่วนภูมิภาค (จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน) เป็นกิจการบริการสาธารณะที่ตอบสนองความต้องการของประชาชนในภูมิภาค ซึ่งจะใช้คนและงบประมาณจากส่วนกลางไปจัดทำ
- การจัดทำบริการสาธารณะโดยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งบริการสาธารณะนี้จะตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ เช่น การรักษาความสะอาด การจัดให้มีสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ หรือการจัดทำน้ำประปาในท้องถิ่น เป็นต้น
1.2 รัฐวิสาหกิจ เป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะ เนื่องจากการจัดทำในระบบราชการมีข้อจำกัดหลายประการ เช่น ระเบียบแบบแผนของทางราชการทำให้ไม่มีความคล่องตัว ดังในการจัดซื้ออุปกรณ์ต่างๆ ก็ต้องจำกัดวงเงินงบประมาณ ผู้มีอำนาจสั่งซื้อ ผู้มีอำนาจตัดสินใจ จึงมีความคิดว่าระบบราชการไม่สามารถจัดทำบริการสาธารณะประเภทอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมได้ จึงได้สร้างระบบรัฐวิสาหกิจขึ้นมา
ลักษณะเฉพาะของรัฐวิสาหกิจ คือ
1. มีฐานะเป็นนิติบุคคล แต่บางแห่งในประเทศไทยก็ไม่เป็นนิติบุคคล ส่วนใหญ่เป็นนิติบุคคลเพื่อความอิสระในการบริหาร ในด้านการเงิน สามารถเป็นเจ้าของทรัพย์สิน เป็นเจ้าของงบประมาณได้ ทำให้การบริหารจัดการมีความคล่องตัว
2. รับผิดชอบภารกิจในทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม อันเป็นภารกิจที่รัฐวิสาหกิจถูกเรียกร้องให้เข้าไปรับผิดชอบ เช่น กิจการบริการสาธารณะบางอย่างรัฐจำเป็นต้องเข้าไปแทรกแซงในระบบเศรษฐกิจ ไม่สามารถให้เอกชนไปจัดทำได้ หากให้เอกชนจัดทำก็มีแนวโน้มจะกลายเป็นกิจการของคนต่างชาติ เช่นนี้จึงจำเป็นต้องให้รัฐวิสาหกิจจัดทำแทน
3. มีการเรียกค่าตอบแทนจากการขายสินค้าหรือบริการ โดยไม่ต้องพึ่งพาเงินจากรัฐ ซึ่งเป็นเหตุหนึ่งที่ทำให้ผู้เป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจมีสวัสดิการที่ดีกว่า ได้รับโบนัสสูงกว่า มีความมั่นคงกว่าข้าราชการ เช่น พนักงานการไฟฟ้า การประปา ได้ใช้ไฟฟ้า ใช้น้ำฟรี เป็นต้น
4. อยู่ภายใต้การควบคุมตรวจสอบจากรัฐ เพราะแม้ว่าจะเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดทำบริการสาธารณะในทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมก็ตาม อย่างน้อยก็มีเงินลงทุนส่วนหนึ่งมาจากภาษีอากรของประชาชน จึงต้องมีการควบคุม
ความหมายของ “รัฐวิสาหกิจ” ตาม พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 นั้น ให้ความหมายไว้โดยพิจารณาในแง่ของการลงทุน กล่าวคือ ถ้ารัฐหรือหน่วยงานของรัฐมีทุนอยู่ในกิจการนั้นเกินกว่าร้อยละ 50 ก็ถือว่ากิจการนั้นเป็นรัฐวิสาหกิจ หรือรัฐอาจจะเป็นเจ้าของทั้งหมด 100 เปอร์เซ็นต์ ก็ได้ หรืออาจจะมีทุนรวมเกินกว่าร้อยละ 50 ก็ถือว่าเป็นรัฐวิสาหกิจเช่นกัน
2) หน่วยงานของรัฐที่มิใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจเป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะ
ได้แก่ องค์การมหาชน ตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 กล่าวคือ บริการสาธารณะบางอย่างไม่ได้มุ่งแสวงหากำไร แต่หากอยู่ในระบบราชการจะไม่มีความคล่องตัว เช่น เรารณรงค์ให้คนงดสูบบุหรี่ รณรงค์ให้คนงดเหล้าเข้าพรรษา ซึ่งเป็นโครงการของ ส.ส.ส. บางครั้งต้องการการโฆษณาประชาสัมพันธ์ การกระตุ้นเตือนที่รวดเร็วทันต่อเหตุการณ์ ซึ่งบริการสาธารณะประเภทนี้ไม่ได้เรียกค่าตอบแทนหรือค่าบริการ จึงมีการออกกฎหมายคือพระราชบัญญัติองค์การมหาชนดังกล่าว ซึ่งถือเป็นกฎหมายกลางที่ออกมาเพื่อรองรับหน่วยงานของรัฐซึ่งไม่ใช่ส่วนราชการ และไม่ใช่รัฐวิสาหกิจ โดยบริการสาธารณะขององค์การที่จัดตั้งตามพระราชบัญญัตินี้มักเป็นบริการสาธารณะที่เกี่ยวกับเรื่องการศึกษา วัฒนธรรม การสังคมสงเคราะห์ การกีฬา คือที่เกี่ยวกับการมุ่งพัฒนาสังคม พัฒนาประชาชนและ
ประเทศชาติ ซึ่งจัดตั้งขึ้นโดยออกเป็นพระราชกฤษฎีกา เช่น ส.ส.ส. (สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ) , สำนักงานปฏิรูปการศึกษา , โรงพยาบาลบ้านแพ้ว
3) เอกชนเป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะ
ในกิจการบริการสาธารณะบางอย่างรัฐไม่จำเป็นต้องทำเองเพราะไม่เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจรัฐ ไม่จำเป็นต้องใช้อำนาจเด็ดขาดบังคับได้ทันที ไม่เกี่ยวกับการจับกุม คุมขัง อาจเป็นกิจการที่ต้องใช้เงินลงทุนมาก ต้องใช้บุคลากรที่มีความชำนาญเป็นพิเศษ หากรัฐทำเองก็อาจจะจัดทำได้ไม่รวดเร็วทันกับความต้องการของประชาชนได้ การให้เอกชนมีส่วนร่วมโดยตรง ได้แก่ การที่รัฐให้สัมปทานแก่เอกชน คือเป็นสัญญาที่ฝ่ายปกครองให้เอกชนจัดทำบริการสาธารณะโดยการลงทุนของเอกชนเอง เอกชนสามารถเก็บเงินเองได้ โดยมีข้อตกลงกันว่าจะส่งเงินเป็นรายได้ให้รัฐเป็นค่าสัมปทาน หรือการให้เอกชนทำหน้าที่รับผิดชอบในการควบคุมวินัยในการประกอบอาชีพของเอกชน เพราะวิชาชีพเหล่านั้นเกี่ยวข้องกับประชาชน รัฐอาจจะเข้าไปควบคุมเพื่อให้เอกชนควบคุมวิชาชีพของตนเองเพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนมากที่สุด เช่น สภาทนายความ แพทยสภา สภาวิศวกร เป็นต้น

ไตรภพ USA

กฎหมายปกครอง (LP615) ชุด 2

คำถาม กฎหมายปกครอง คืออะไร
กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ เพื่อทำหน้าที่ในทางปกครองหรือการบริการสาธารณะซึ่งการใช้อำนาจทางปกครองตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้อาจทำให้เกิดกรณีพิพาทได้เป็นกรณีพิพาททางปกครอง และเมื่อเกิดกรณีพิพาททางปกครอง หากจะนำกรณีพิพาทดังกล่าวไปฟ้อง ศาลก็ต้องฟ้องยังศาลปกครอง ดังนั้น พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง ..., พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาล จึงเป็นกฎหมายปกครอง เพราะเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครอง แก่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ และเมื่อมีกรณีพิพาทเกิดขึ้นจากการใช้อำนาจดังกล่าว จะต้องนำคดีไปพิจารณาในศาลปกครอง เนื่องจากศาลปกครองมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาคดีปกครอง ซึ่งเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับประชาชน หรือระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชาจากการใช้อำนาจในทางปกครอง”



ประเภทของการใช้อำนาจทางปกครอง “อำนาจผูกพัน” และ “อำนาจดุลพินิจ”
อำนาจทางปกครองมีสองอย่างด้วยกันคือ “อำนาจผูกพัน” และ “อำนาจดุลพินิจ”
“อำนาจผูกพัน” (Mandatory Power) คือ อำนาจที่กฎหมายบัญญัติมอบให้แก่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า เมื่อมีข้อเท็จจริงตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ครบถ้วนแล้ว หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องออกคำสั่งตามเนื้อความที่กฎหมายได้กำหนดไว้เท่านั้น จะตัดสินใจเป็นอย่างอื่นไม่ได้ กล่าวคือ ไม่มีสิทธิใช้ดุลพินิจเลือกได้นั่นเอง เนื่องจากมีผลผูกพันตามบทบัญญัติของกฎหมาย เช่น มีผู้ที่สำเร็จการศึกษาชั้นมัธยมปีที่หก และมีเอกสารหลักฐานครบตามที่ระเบียบมหาวิทยาลัยรามคำแหงกำหนดไว้ เจ้าหน้าที่รับสมัครจะต้องรับสมัคร ไม่รับสมัครไม่ได้ เพราะเป็นอำนาจผูกพันให้ต้องกระทำตามกฎหมาย หรือในกรณีที่ประชาชนมีอายุครบสิบห้าปี มีเอกสารหลักฐานครบตามที่กฎหมายกำหนด เมื่อไปขอทำบัตรประจำตัวประชาชน เจ้าหน้าที่ต้องจัดทำบัตรประจำตัวประชาชนให้ ไม่สามารถใช้ดุลพินิจที่จะพิจารณาออกหรือไม่ออกให้ได้ และในกรณีกลับกัน หากผู้ยื่นคำขอมีคุณสมบัติไม่ครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนด เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจหน้าที่ก็ต้องไม่ออกบัตรประจำตัวประชาชนให้เป็นอันขาด เนื่องจากกฎหมายกำหนดหลักเกณฑ์การทำบัตรประจำตัวประชาชนไว้เช่นนั้น
หรือในเรื่องการสมรส ถ้าชายอายุยี่สิบปี และหญิงอายุยี่สิบปี เงื่อนไขครบถ้วนตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ สมัครใจสมรสกัน ต้องการจะจดทะเบียนสมรสกัน เจ้าหน้าที่ต้องรับจดทะเบียนให้ (ตามพระราชบัญญัติจดทะเบียนครอบครัว) จะปฏิเสธไม่จดทะเบียนให้ไม่ได้ แต่ถ้าเป็นกรณีชายหญิงอายุสิบสี่ปี กับสิบสามปี จะมาจดทะเบียนสมรส กรณีข้อเท็จจริงในเรื่องอายุไม่เป็นไปตามกฎหมาย กรณีนี้เจ้าหน้าที่สามารถปฏิเสธการจดทะเบียนสมรส เจ้าหน้าที่ไม่สามารถเลือกใช้ดุลพินิจเพื่อที่จะรับจดทะเบียนโดยพิจารณาเห็นว่าชายหญิงทั้งสองนี้มีความปรารถนาต้องการจะอยู่ใช้ชีวิตร่วมกันเป็นสามีภริยา เช่นนี้ทำไม่ได้
“อำนาจดุลพินิจ” คือ อำนาจที่กฎหมายมอบให้แก่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถเลือกทำการใดๆ ก็ได้ ภายในขอบเขตที่กฎหมายกำหนด เช่น อำนาจดุลพินิจที่จะลงโทษทางวินัยกรณีไม่ร้ายแรง จะมีโทษตั้งแต่ระดับภาคทัณฑ์ ตัดเงินเดือน ลดขั้นเงินเดือน ซึ่งผู้มีอำนาจสามารถเลือกใช้ดุลพินิจในการสั่งลงโทษกรณีใดกรณีหนึ่งได้ตามสมควรและสมเหตุสมผลภายในขอบเขตที่กฎหมายให้อำนาจไว้ หรือกรณีบุคคลใดขออนุญาตพกพาอาวุธปืน ผู้ขอมีเอกสารหลักฐานครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนด แต่เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจจะออกใบอนุญาตให้หรือไม่ก็ได้ เป็นดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจ ซึ่งจะต้องพิจารณาสภาพความเหมาะสมอื่นประกอบ
ทั้งอำนาจผูกพันและอำนาจดุลพินิจนี้ ส่วนใหญ่แล้วกฎหมายจะกำหนดให้ใช้อำนาจทั้งสองนี้ไปด้วยกัน กล่าวคือ เมื่อมีข้อเท็จจริงอย่างใดเกิดขึ้นแล้ว องค์กรฝ่ายปกครองของรัฐจะต้องออกคำสั่งในเรื่องนั้นๆ (อำนาจผูกพัน) แต่จะออกคำสั่งอย่างไรนั้นสามารถตัดสินใจได้อย่างมีอิสระตามที่กฎหมายเปิดช่องไว้ (อำนาจดุลพินิจ) เช่น กรณีข้าราชการกระทำผิดวินัยร้ายแรง กฎหมายบังคับไว้ชัดเจนว่าผู้บังคับบัญชาผู้มีอำนาจสั่งบรรจุแต่งตั้ง ต้องสั่งตั้งกรรมการสอบสวนทางวินัยกับข้าราชการผู้นั้น แต่ผู้บังคับบัญชาก็มีอิสระในการตัดสินใจว่าจะสั่งลงโทษข้าราชการผู้นั้นสถานใด กล่าวคือ จะสั่งปลดออก หรือไล่ออกจากราชการ เป็นต้น
บางกรณีกฎหมายอาจกำหนดว่า เมื่อมีข้อเท็จจริงอย่างใดๆ ที่กำหนดไว้แล้วนั้นเกิดขึ้น องค์กรฝ่ายปกครองของรัฐก็มีอิสระในการตัดสินใจว่าจะออกคำสั่งในเรื่องนั้นหรือไม่ (อำนาจดุลพินิจ) แต่ถ้าตัดสินใจไปทางออกคำสั่งแล้วก็จะต้องมีเนื้อความของคำสั่งตามที่กฎหมายกำหนดไว้เฉพาะเจาะจง เช่น กรณีบุคคลผู้ได้สัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติกระทำการใดๆ ตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ เช่น กระทำการขัดต่อประโยชน์ของรัฐ หรือกระทบกระเทือนต่อความมั่นคงของรัฐ หรือเป็นการเหยียดหยามประเทศชาติ หรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน เช่นนี้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยสามารถจะตัดสินใจได้อย่างอิสระว่าสมควรจะออกคำสั่งในเรื่องนี้อย่างไรหรือไม่ แต่ถ้าตัดสินใจไปในทางถอนสัญชาติก็ต้องออกคำสั่งให้ถอนสัญชาติบุคคลนั้น
คำถาม จงอธิบายความหมายของการกระทำทางปกครองและรูปแบบการกระทำทางปกครอง และให้วินิจฉัยกรณีดังต่อไปนี้ว่าเป็นการกระทำทางปกครองหรือไม่ รูปแบบใด เพราะเหตุใด
ก) การที่เจ้าหน้าที่รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างในคูคลองสาธารณะที่ปลูกสร้างผิดกฎหมาย
ข) การที่ฝ่ายปกครองตกลงเข้าทำสัญญาเช่าอาคารจากเอกชนเพื่อใช้
เป็นที่ทำการชั่วคราว
ค) การที่บริษัทเอกชนที่ได้รับอนุญาตตรวจสภาพรถยนต์ออกใบรับรองว่ารถยนต์คันที่มารับการตรวจผ่านการตรวจสภาพ
แนวคำตอบ การกระทำทางปกครอง หมายถึง การกระทำของรัฐที่กระทำโดยองค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง ทั้งนี้โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าเสมอพระราชบัญญัติ
รูปแบบของการกระทำทางปกครอง สามารถพิจารณาได้ ดังนี้
1. คำสั่งทางปกครอง หมายความว่า การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือ มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรองและการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
2. กฎ หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับหรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
3. สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและ มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
4. ปฏิบัติการทางปกครอง ได้แก่ การกระทำทางปกครองทั้งหลายที่มิใช่การออกกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือ สัญญาทางปกครอง แต่เป็นการกระทำทางปกครองเพื่อให้บรรลุผลในทางข้อเท็จจริง
ก. การที่เจ้าหน้าที่รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างในคูคลองสาธารณะที่ปลูกสร้างผิดกฎหมาย เป็นปฏิบัติการทางปกครอง เพราะมิได้มีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาใด ๆ
ให้ปรากฏต่อผู้ใดเลย แต่เป็นการกระทำที่เจ้าหน้าที่ใช้กำลังทางกายภาพเพื่อให้เป็นไป
ตามสิทธิและหน้าที่
ข. การที่ฝ่ายปกครองตกลงเข้าทำสัญญาเช่าอาคารจากเอกชนเพื่อใช้เป็นที่ทำการชั่วคราว ไม่ใช่การกระทำทางปกครองรูปแบบใด เพราะเป็นความสัมพันธ์ภายใต้ระบบกฎหมายเอกชน
ค. การที่บริษัทเอกชนที่ได้รับอนุญาตตรวจสภาพรถยนต์ออกใบรับรองว่ารถยนต์คันที่มารับการตรวจผ่านการตรวจสภาพ เป็นคำสั่งทางปกครอง เพราะบริษัทเอกชนได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย


ไตรภพ USA

กฎหมายปกครอง (LP 615) ชุด 1

คำถาม กฎได้แก่อะไรบ้าง
กฎ ได้แก่ พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ

คำถาม ผู้ใช้กฎหมายปกครองได้แก่ใครบ้าง
ผู้ใช้กฎหมายปกครอง โดยทั่วไปแล้วจะมีอยู่เพียง 2 บุคคลเท่านั้น คือ “หน่วยงานทางปกครอง” และ “เจ้าหน้าที่”
1.1 หน่วยงานทางปกครอง ได้แก่
- องค์กรหรือหน่วยงานในการบริหารราชการส่วนกลาง ซึ่งได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม นอกจากนี้กฎหมายบัญญัติให้กระทรวง ทบวง กรม มีฐานะเป็นนิติบุคคล คือ มีสภาพบุคคลตามกฎหมายเพื่อที่จะสามารถดำเนินกิจการต่างๆ ตามที่กฎหมายบัญญัติให้อำนาจหน้าที่ไว้ได้
- องค์กรหรือหน่วยงานในการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ซึ่งได้แก่ จังหวัด และอำเภอ โดยกฎหมายยังบัญญัติให้เฉพาะจังหวัดเท่านั้นที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล
- องค์กรหรือหน่วยงานในการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เทศบาล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา โดยมีอำนาจหน้าที่ในทางปกครองตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติที่จัดตั้งองค์การนั้น ๆ
- รัฐวิสาหกิจ คือ หน่วยงานที่ขึ้นต้นด้วย “องค์การ” หรือ “การ” มีอยู่ทั้งหมดประมาณ 60 แห่ง เช่น การไฟฟ้าฯ การประปาฯ การท่าเรือฯ เหล่านี้ล้วนเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดขึ้นตามกฎหมายเฉพาะ การดำเนินกิจการของรัฐวิสาหกิจเหล่านี้จึงต้องเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติให้อำนาจหน้าที่ไว้เท่านั้น
- หน่วยงานอื่นๆ ของรัฐที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง เป็นหน่วยงานที่ไม่สังกัดกระทรวง ทบวง กรม ใดเลย ซึ่งมีอยู่หลายหน่วยงาน เช่น สถาบันวิจัยจุฬาภรณ์ โรงพยาบาลบ้านแพ้ว เป็นต้น
- หน่วยงานเอกชนที่ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครอง จะเห็นว่าหน่วยงานเอกชนบางแห่งก็เป็นหน่วยงานทางปกครองได้เช่นกัน แต่จะเป็นหน่วยงานปกครองได้ก็ต้องมีอำนาจหน้าที่ในทางปกครองก่อน ไม่ว่าจะมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายหรืออำนาจหน้าที่ตามสัญญาก็ตาม เช่น สำนักงานรังวัดเอกชน สภาทนายความ แพทยสภา สภาวิศวกร เป็นต้น
1.2 เจ้าหน้าที่ หมายถึงบุคคลหรือคณะบุคคลซึ่งใช้อำนาจหรือได้รับมอบ หมายให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย เช่น ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่ รวมไปถึงคณะกรรมการที่จัดตั้งให้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย เช่น คณะกรรมการพิจารณาค่าเวนคืน คณะกรรมการตรวจสอบราคา คณะกรรมการประเมินฯ เป็นต้น แม้บุคคลใดบุคคลหนึ่งที่มาเป็นคณะกรรมการอาจจะไม่ใช่ข้าราชการ แต่เมื่อได้รับการแต่งตั้งมาเป็นคณะกรรมการใดก็ตาม คณะกรรมการนั้นก็ถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายปกครอง เนื่องจากมติต่างๆ ของคณะกรรมการมีผลกระทบต่อบุคคลภายนอก คือ ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลง โอน สงวน หรือระงับต่อสถานภาพหรือสิทธิของบุคคล


คำถาม กรณีพิพาทที่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครองจะต้องนำคดีไปฟ้องยังศาลปกครอง จงอธิบายว่ากรณีพิพาทใดบ้างที่จะต้องนำคดีไปฟ้องศาลปกครอง
แนวคำตอบ
(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
(2) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินควร
(3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมาย
กำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินควร
(4) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
(5) คดีที่มีกฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำ หรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด
(6) คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่กฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอาจศาลปกครอง


คำถาม การใช้อำนาจทางปกครอง คือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลง โอน สงวน หรือระงับต่อสถานภาพหรือสิทธิของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว
ตัวอย่างของการใช้อำนาจทางปกครอง ได้แก่
ก. การออกคำสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ อนุญาต อนุมัติ วินิจฉัยอุทธรณ์ รับรอง
ข. การออกกฎ เช่น ออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ระเบียบ ข้อบังคับ ข้อบัญญัติท้องถิ่น
ค. การกระทำทางปกครอง
ง. สัญญาทางปกครอง


คำถาม ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องใดบ้าง
แนวคำตอบ ศาลปกครองมีอำนาจหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีตาม พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 โดยในการพิจารณาว่าคดีใดอยู่ในอำนาจศาลปกครองนั้นจะต้องพิจารณาจากหลักเกณฑ์สำคัญ 2 ประการควบคู่กัน คือ
ประการแรก คือ ใคร คือ คู่พิพาท และ
ประการที่สอง คือ คดีนั้นอยู่ในอำนาจศาลปกครองหรือไม่
1. คู่พิพาทในคดีปกครองแบ่งออกเป็น 5 กรณี คือ
1.) เอกชนพิพาทกับหน่วยงานทางปกครอง
2.) เอกชนพิพาทกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ
3.) หน่วยงานทางปกครองพิพาทกับหน่วยงานทางปกครอง
4.) เจ้าหน้าที่ของรัฐพิพาทกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ
5.) เจ้าหน้าที่ของรัฐพิพาทกับหน่วยงานทางปกครอง
2. คดีที่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง
คดีที่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง ได้แก่
1.) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด เนื่องจาก กระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
2.) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
3.) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิด หรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
4.) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
5.) คดีที่กฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำ หรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด
6.) คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง
เรื่องดังต่อไปนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง
1) การดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร
2) การดำเนินการของคณะกรรมการตุลาการตามกฎหมายว่าด้วย
ระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ
3) คดีที่อยู่ในอำนาจศาลเยาวชนและครอบครัว ศาลแรงงาน ศาลภาษีอากร ศาลทรัพย์สินทางปัญญา และการค้าระหว่างประเทศ ศาลล้มละลาย หรือศาลชำนัญพิเศษอื่น

ไตรภพ USA