กฎหมายปกครอง (LP 615) ชุด 6

สัญญาทางปกครอง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 3 ให้คำนิยามไว้ว่า “สัญญาทางปกครอง” หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
จากคำนิยามข้างต้น ได้ยกตัวอย่างสัญญาทางปกครองไว้ส่วนหนึ่ง และจากการประชุมของตุลาการศาลปกครองสูงสุดได้กำหนดให้ สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง และ สัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญามีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ เป็นสัญญาทางปกครองด้วย
ดังนั้น สัญญาทางปกครอง หมายถึง
1. คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ เช่น เอกชนอาจจะได้รับมอบหมายจากฝ่ายปกครองให้กระทำการแทนรัฐในบางเรื่องได้
2. ลักษณะของสัญญา ต้องมีลักษณะดังต่อไปนี้
2.1 เป็นสัญญาสัมปทาน เช่น
- กระทรวงไอซีที ให้สัมปทานบริษัทเอกชนติดตั้งดาวเทียม และใช้ประโยชน์จากสัญญาณดาวเทียมดังกล่าว ลักษณะนี้เรียกว่าเป็นสัญญาสัมปทาน กล่าวคือ บริการสาธารณะบางประเภทมีเทคโนโลยีซับซ้อน หน่วยงานราชการอาจไม่มีความเชี่ยวชาญ หรือไม่มีเครื่องมือเพียงพอ เอกชนอาจมีความเชี่ยวชาญเฉพาะทางกว่า ดังนั้น เพื่อประโยชน์ในการสื่อสารและโทรคมนาคมก็อาจให้เอกชนรายนั้นได้สัมปทานไป ซึ่งถือเป็นข้อจำกัดหนึ่งในการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐ
- สัญญาสัมปทานรถไฟฟ้า BTS ระหว่าง กรุงเทพมหานครกับบริษัทรถไฟฟ้าบีทีเอส
2.2 เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ เช่น
- กรมสามัญศึกษา สังกัดกระทรวงศึกษาธิการทำสัญญาจ้าง
นางสาว ก. ให้ไปเป็นครูในโรงเรียนของรัฐ ถือเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะทางด้านการศึกษา ศาลปกครองตีความว่าเป็นสัญญาทางปกครอง
- สัญญาให้บริการทางแพทย์ที่สำนักงานประกันสังคมทำกับ
โรงพยาบาลเพื่อให้บริการทางการแพทย์แก่ผู้ประกันตน
2.3 เป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค
สิ่งสาธารณูปโภค คือทรัพย์สินประเภทถาวรวัตถุเพื่อจัดให้มีขึ้น เพื่อให้ประชาชนได้ใช้ประโยชน์โดยตรง เช่น ถนน สะพาน สวนสาธารณะ ที่พักผู้โดยสารประจำทาง เป็นต้น และยังรวมไปถึงถาวรวัตถุที่หน่วยงานของรัฐใช้เป็นเครื่องมือโดยตรงในการจัดทำบริการสาธารณะ เช่น โรงพยาบาล โรงเรียน สถานีดับเพลิง เขื่อน เป็นต้น
2.4 เป็นสัญญาเพื่อแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ เช่น
สัญญาให้เข้าแสวงประโยชน์จากน้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ สัญญาให้ทำไม้ เหมืองแร่ เป็นต้น ถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง
2.5 สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง เช่น
- บริษัท ท.ศ.ท. ให้บริษัทเอกชนแห่งหนึ่ง (เช่น ดีแทค, เอไอเอส) ไปดำเนินการวางเครือข่ายเกี่ยวกับโทรศัพท์ประเภทที่ใช้วิทยุโทรคมนาคม ถือเป็นการให้เข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง
- สัญญาจ้างเอกชนปลูกป่าในที่ดินของเอกชนโดยค่าใช้จ่ายจากกองทุนของรัฐที่มาจากเงินภาษี โดยรัฐเป็นผู้มีอำนาจควบคุมและได้รับประโยชน์จากผลผลิตของการปลูกป่าดังกล่าว
- สัญญาจ้างให้เอกชนดำเนินกิจการบริการสาธารณะทางด้านสาธารณสุขและความปลอดภัย โดยการจับสุนัขจรจัดและเก็บซากสัตว์
2.6 สัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญามีลักษณะเป็นการแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ
สัญญาประเภทนี้ศาลปกครองเคยตีความไว้ เช่น สัญญาการให้
ทุนการศึกษาของหน่วยงานรัฐ ในบางประเทศตีความว่าเป็นสัญญาทางแพ่ง แต่ในระบบศาลปกครองไทยได้พิจารณาในเนื้อหาของสัญญา ข้อกำหนดของสัญญาจะกำหนดสิทธิของผู้ไปศึกษาต่อไว้หลายประการ เช่น จำกัดสิทธิกรณีลาออก หรือโอนสังกัด หรือการบอกเลิกสัญญา ไม่สามารถทำได้ กระทรวงฯ หรือหน่วยงานของรัฐเองจะให้สิทธิในการบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว และสามารถจะเรียกตัวกลับจากต่างประเทศก่อนครบกำหนดสัญญาได้ เช่น ส่งไปแล้วเงินหมดคลังก็เรียกตัวกลับ เช่นนี้เป็นการให้เอกสิทธิ์ฝ่ายเดียวแก่หน่วยงานของรัฐ
- หรือกรณีกำหนดว่าหากผู้ได้ทุนผิดสัญญาก็ต้องชดใช้เงินแก่กระทรวงสามเท่า รวมถึงค่าใช้จ่ายหรือค่าเสียหายที่ได้จ่ายไปเนื่องจากการศึกษา และยินยอมให้เรียกตัวกลับ หรือปลดผู้ได้ทุนออกจากราชการได้ ศาลปกครองพิเคราะห์แล้วเห็นว่าสัญญาดังกล่าวมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐที่ไม่สามารถพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป จึงถือว่าสัญญาให้ทุนศึกษาต่อของส่วนราชการเป็นสัญญาทางปกครอง เพราะเป็นสัญญาที่ให้ผู้ที่ลาศึกษาต่อต้องกลับมาจัดทำบริการสาธารณะคือรับราชการตามสัญญา
สัญญาที่ให้อำนาจรัฐในการบังคับแก่เอกชน เช่น ให้อำนาจรัฐเข้าดำเนินการแทนเอกชนได้ในกรณีที่เอกชนละเลย ไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญา หรือให้ดุลพินิจฝ่ายปกครองที่จะบอกเลิกสัญญาเมื่อใดก็ได้ แต่อาจต้องชดใช้ค่าทดแทนให้แก่เอกชนในความเสียหายที่เกิดขึ้น หรือให้รัฐมีอำนาจเข้าไปควบคุมการดำเนินงานของเอกชนตามสัญญาได้มากกว่าสัญญาทั่วๆ ไป
สัญญาจ้างก่อสร้างหอพักข้าราชการโรงพยาบาล คณะแพทยศาสตร์ของมหาวิทยาลัยที่มีข้อกำหนดในสัญญาให้เอกสิทธิ์แก่ผู้ว่าจ้างที่จะเลิกสัญญาฝ่ายเดียวได้ โดยเอกชนผู้รับจ้างไม่ต้องผิดสัญญา ให้ทางราชการผู้ว่าจ้างสั่งผู้รับจ้างทำงานพิเศษเพิ่มเติมได้แม้ไม่ได้ระบุในสัญญา ประกอบกับมีลักษณะเป็นสัญญาสำเร็จรูปที่ตกลงให้ใช้สัญญาแบบปรับราคาได้ ก็เป็นสัญญาทางปกครองเช่นกัน
จากหลักเกณฑ์ดังกล่าว สัญญาทางแพ่งหรือสัญญาที่ต้องฟ้องร้องว่ากล่าวเอาความที่ศาลยุติธรรมจึงได้แก่สัญญาระหว่างเอกชนด้วยกัน หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และมิได้มีลักษณะของสัญญาทางปกครองดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น เช่น สัญญาซื้อขายเครื่องมือแพทย์ เครื่องปั่นไฟฟ้าในโรงพยาบาล หรือวัสดุอื่นของทางราชการ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 112/2544) สัญญาจ้างตกแต่งภูมิทัศน์หรือสวนของทางราชการ สัญญาจ้างเอกชนก่อสร้างอาคารที่ไม่ใช่สิ่งสาธารณูปโภค เช่น รั้วสถานที่ราชการ เป็นต้น หรือนัยเดียวกัน สัญญาจ้างทำความสะอาดห้องสุขาสวนสัตว์ดุสิตระหว่างบริษัทเอกชนกับองค์การสวนสัตว์ก็ไมใช่สัญญาทางปกครอง เนื่องจากการทำความสะอาดห้องสุขาไม่เป็นบริการสาธารณะของรัฐ ไม่มีความสำคัญหรือความจำเป็นที่รัฐจะต้องดำเนินการจัดทำบริการประเภทนี้สำหรับประชาชน (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 60/2546)
ในการฟ้องคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองไม่จำเป็นต้องเป็นเรื่องที่เอกชนฟ้องทางราชการ อาจเป็นกรณีที่ทางราชการฟ้องเอกชนก็ได้ เช่น ฟ้องเรียกให้ชดใช้เงินทุนและเบี้ยปรับกรณีนักเรียนทุนผิดสัญญาไม่กลับมารับราชการ และขณะเดียวกันก็จะฟ้องศาลปกครองให้ผู้ค้ำประกันของนักเรียนทุนนั้นรับผิดชดใช้ด้วย
อนึ่ง ในสัญญาทางปกครองนั้น คู่สัญญาอาจตกลงกันให้มีข้อกำหนดเรื่องอนุญาโตตุลาการก็ได้ และเมื่ออนุญาโตตุลาการวินิจฉัยชี้ขาดแล้ว หากคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งไม่พอใจก็อาจยื่นคำร้องให้บังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ หรือคัดค้านคำชี้ขาดนั้นที่ศาลปกครองได้

ไตรภพ USA