กฎหมายปกครอง (LP615) ชุด 3

การจัดทำบริการสาธารณะ (Public Service)
บริการสาธารณะเป็นกิจกรรมของรัฐซึ่งรัฐจัดทำหรือจัดให้มี มีลักษณะสำคัญอยู่ 3 ประการ คือ
1. ต้องเป็นกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะ
กิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะนั้นต้องพิจารณาว่า ในท้ายที่สุดแล้วกิจกรรมนั้นเป็นไปเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือความเป็นระเบียบเรียบร้อยของประชาชนหรือไม่ กิจกรรมบางอย่างรัฐอาจมอบให้องค์กรเอกชนที่เราเรียกว่า “องค์กรวิชาชีพ” ได้ เช่น สภาทนายความ เป็นต้น นอกจากนี้ อาจเป็นกิจกรรมที่ทำเพื่อการศึกษา เพื่อสังคม หรือวัฒนธรรม นอกจากนี้ มีกิจกรรมบางอย่างจัดทำเพื่อประโยชน์สาธารณะแต่ไม่สามารถจัดให้กิจกรรมนั้นเป็นบริการสาธารณะได้ เช่น การออกสลากกินแบ่งรัฐบาลเป็นการแสวงหารายได้ ไม่ใช่การตอบสนองความต้องการของประชาชน แม้รายได้ส่วนหนึ่งจะเอาไปใช้เพื่อสาธารณะก็ตาม
2. ต้องมีความเกี่ยวพันกับบุคคลในกฎหมายมหาชน
กล่าวคือ กิจกรรมนั้นอาจเป็นกิจกรรมที่กระทำโดยรัฐ โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ซึ่งเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน) หรืออาจเป็นองค์การมหาชนก็ได้ หรืออาจจะเป็นกรณีที่มอบให้เอกชนไปทำ แต่อยู่ในกำกับของบุคคลในกฎหมายมหาชน
3. อยู่ภายใต้ระบบพิเศษ
เนื่องจากเป็นกิจกรรมที่ดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ จึง
ต้องอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์พิเศษซึ่งแตกต่างจากเอกชน เช่น การให้เอกสิทธิ์แก่ฝ่ายปกครองเหนือเอกชน สามารถที่จะแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียว
ประเภทของบริการสาธารณะ มี 3 ประเภท คือ
1. บริการสาธารณะทางปกครอง
ซึ่งเป็นงานในหน้าที่เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน เป็นกิจกรรมเพื่อดูแลความปลอดภัยและความสงบสุขของประชาชน บริการสาธารณะประเภทนี้ฝ่ายปกครองต้องอาศัยอำนาจพิเศษในการจัดทำ โดยเป็นกิจกรรมที่ประชาชนไม่ต้องเสียค่าตอบแทน เช่น การดูแลรักษาความปลอดภัยโดยมีกำลังตำรวจ หรือมีกำลังทหารในการป้องกันประเทศ
2. บริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม
จะคล้ายกับรัฐวิสาหกิจ ลักษณะของบริการสาธารณะทาง
อุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม คือ
- วัตถุแห่งบริการนั้นแม้จะตอบสนองความต้องการของประชาชน แต่ก็เน้นในเรื่องของการผลิต การจำหน่าย การบริการ คือมีวัตถุประสงค์ทางด้านเศรษฐกิจ มีการแบ่งปันผลประโยชน์เหมือนกับกิจการของเอกชน
- บริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมมีวิธีปฏิบัติงานไม่เหมือนกับระบบราชการ เพราะระบบราชการนั้นติดระเบียบขั้นตอนต่างๆ ซึ่งยุ่งยาก แต่วิธีปฏิบัติงานในบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมต้องการความคล่องตัวให้เกิดความรวดเร็ว
- ที่มาของเงินทุน คือรายได้ส่วนหนึ่งมาจากงบประมาณ อีกส่วนหนึ่งมาจากค่าตอบแทนการบริการของผู้ใช้บริการ ซึ่งแตกต่างจากบริการสาธารณะทางปกครองข้างต้นที่ไม่มีการเก็บค่าธรรมเนียม เช่น ประปา , ไฟฟ้า , โทรศัพท์ เป็นต้น ใครที่ใช้ก็ต้องเสียค่าตอบแทนในการใช้บริการดังกล่าว
3. บริการสาธารณะอื่นๆ เนื่องจากเพื่อเป็นการตอบสนองความต้องการของประชาชนจึงทำให้เกิดบริการสาธารณะใหม่ๆ ขึ้น เช่น
- บริการสาธารณะทางสังคม เช่น องค์กรทางสังคมต่างๆ องค์กรสงเคราะห์คนชรา สำนักป้องกันอุบัติภัยแห่งชาติ เป็นต้น
- บริการสาธารณะทางสุขภาพ เป็นกิจกรรมที่จัดให้มีขึ้นเพื่อดูแลสุขภาพ รณรงค์ให้ประชาชนรักษาสุขภาพหรือต่อต้านโรคภัยไข้เจ็บต่างๆ บางประเภท เช่น สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ หรือ ส.ส.ส. เป็นต้น
- บริการสาธารณะทางวัฒนธรรม เช่น โรงละคร พิพิธภัณฑ์ สถานที่สำคัญทางประวัติศาสตร์ เป็นต้น ถือเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่ฝ่ายปกครองเป็นผู้จัดทำ โดยรัฐอาจจะมอบให้เอกชนเป็นผู้จัดทำก็ได้
- บริการสาธารณะทางด้านกีฬา เช่น สนามกีฬาของจังหวัด สระว่ายน้ำของเทศบาล เป็นต้น ถือเป็นบริการสาธารณะที่รัฐจะจัดทำได้



หลักเกณฑ์การจัดทำบริการสาธารณะ
เป็นหลักกฎหมายทั่วไป ยังไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร กล่าวคือ หลักเกณฑ์ในการจัดทำบริการสาธารณะนั้น ต้องคำนึงถึงหลักใหญ่ 3 ประการ คือ
1. หลักว่าด้วยความเสมอภาค
2. หลักว่าด้วยความต่อเนื่อง
3. หลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงได้
1) หลักว่าด้วยความเสมอภาค
บริการสาธารณะนั้นไม่ได้จัดทำเพื่อผู้ใดผู้หนึ่งโดยเฉพาะ แต่จัดทำเพื่อประโยชน์ของประชาชนโดยเสมอภาค เช่น คนพิการเขามีสิทธิจะใช้บริการขึ้นรถเมล์ ขึ้นรถไฟฟ้าเช่นกัน เขาจึงเรียกร้องให้รัฐอำนวยความสะดวกต่างๆ ให้เขาใช้บริการได้ หลักความเสมอภาคนี้รวมไปถึงเรื่องบุคคลที่จะเข้ามาเป็นคู่สัญญากับฝ่ายปกครอง หมายความว่า ทุกๆ คนมีโอกาสที่จะเข้าทำสัญญากับฝ่ายปกครองได้ทั้งสิ้น เช่น มีระเบียบของทางราชการในเรื่องการประกวดราคาให้ทุกคนได้มีโอกาสเข้าสู้ราคาอย่าง
เสมอภาค เป็นต้น
2) หลักว่าด้วยความต่อเนื่อง
บริการสาธารณะนั้นจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีอย่างต่อเนื่อง เพราะหากหยุดชะงักประชาชนย่อมได้รับความเสียหาย เช่น ไฟฟ้าจะหยุดผลิตไม่ได้ น้ำประปาก็จะหยุดจ่ายให้ประชาชนไม่ได้ นอกจากนี้หลักว่าด้วยความต่อเนื่องยังมีผลต่อสัญญาทางปกครอง กล่าวคือ เมื่อมีเหตุการณ์บางอย่างเกิดขึ้น มีผลทำให้คู่สัญญาฝ่ายเอกชนซึ่งได้รับมอบหมายจากฝ่ายปกครองให้จัดทำบริการสาธารณะไม่สามารถดำเนินการตามสัญญาต่อไปได้ตามปกติ ฝ่ายปกครองอาจเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกสัญญาแล้วยึดกลับมาทำเองได้เพื่อให้เกิดความต่อเนื่อง หรือกรณีที่เอกชนต้องรับภาระมากขึ้น ฝ่ายปกครองอาจต้องเข้าไปร่วมรับภาระกับเอกชนเพื่อให้เกิดความต่อเนื่องด้วยเช่นกัน
3) หลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงได้ คือ ต้องปรับปรุงให้เกิดความทันสมัยหรือสอดคล้องกับความต้องการของประชาชน เช่น เอกชนได้สัมปทานรถไฟ 10 ปี ซึ่งเมื่อ 10 ปีที่แล้วรถไฟมีน้อยขบวน มาตรงเวลาบ้าง ไม่ตรงเวลาบ้าง เมื่อความต้องการของประชาชนมีมากขึ้น ต้องการความรวดเร็วขึ้น ก็สามารถแก้ไขสัญญาโดยให้เอกชนนั้นแก้ไขการให้บริการ จัดให้มีขบวนรถให้เพียงพอ ให้มีความทันสมัยและรวดเร็ว สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ เอกชนที่เป็นคู่สัญญาจะต้องยอมรับการแก้ไขข้อสัญญาของฝ่ายปกครองดังกล่าว ซึ่งเป็นเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองเพื่อรักษาประโยชน์สาธารณะ ทั้งนี้ อาจจะมีการถอนคืนสัมปทานก่อนสิ้นสัญญาสัมปทานก็ได้



องค์กรที่จัดทำบริการสาธารณะ
1) รัฐเป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะ ซึ่งได้แก่
1.1 ส่วนราชการ ซึ่งจะเป็นผู้รับผิดชอบด้านเจ้าหน้าที่ องค์กร และงบประมาณ โดยอาจแบ่งการจัดทำบริการสาธารณะตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินก็ได้ ซึ่งแบ่งได้เป็น 3 ประเภทด้วยกัน คือ
- การจัดทำบริการสาธารณะโดยราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่ง
ส่วนใหญ่จะเกี่ยวข้องกับประโยชน์ของประชาชนทั้งประเทศ เช่น การรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศและภายนอกประเทศ การคลัง การสาธารณสุข
- การจัดทำบริการสาธารณะโดยราชการบริหารส่วนภูมิภาค (จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน) เป็นกิจการบริการสาธารณะที่ตอบสนองความต้องการของประชาชนในภูมิภาค ซึ่งจะใช้คนและงบประมาณจากส่วนกลางไปจัดทำ
- การจัดทำบริการสาธารณะโดยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งบริการสาธารณะนี้จะตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ เช่น การรักษาความสะอาด การจัดให้มีสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ หรือการจัดทำน้ำประปาในท้องถิ่น เป็นต้น
1.2 รัฐวิสาหกิจ เป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะ เนื่องจากการจัดทำในระบบราชการมีข้อจำกัดหลายประการ เช่น ระเบียบแบบแผนของทางราชการทำให้ไม่มีความคล่องตัว ดังในการจัดซื้ออุปกรณ์ต่างๆ ก็ต้องจำกัดวงเงินงบประมาณ ผู้มีอำนาจสั่งซื้อ ผู้มีอำนาจตัดสินใจ จึงมีความคิดว่าระบบราชการไม่สามารถจัดทำบริการสาธารณะประเภทอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมได้ จึงได้สร้างระบบรัฐวิสาหกิจขึ้นมา
ลักษณะเฉพาะของรัฐวิสาหกิจ คือ
1. มีฐานะเป็นนิติบุคคล แต่บางแห่งในประเทศไทยก็ไม่เป็นนิติบุคคล ส่วนใหญ่เป็นนิติบุคคลเพื่อความอิสระในการบริหาร ในด้านการเงิน สามารถเป็นเจ้าของทรัพย์สิน เป็นเจ้าของงบประมาณได้ ทำให้การบริหารจัดการมีความคล่องตัว
2. รับผิดชอบภารกิจในทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม อันเป็นภารกิจที่รัฐวิสาหกิจถูกเรียกร้องให้เข้าไปรับผิดชอบ เช่น กิจการบริการสาธารณะบางอย่างรัฐจำเป็นต้องเข้าไปแทรกแซงในระบบเศรษฐกิจ ไม่สามารถให้เอกชนไปจัดทำได้ หากให้เอกชนจัดทำก็มีแนวโน้มจะกลายเป็นกิจการของคนต่างชาติ เช่นนี้จึงจำเป็นต้องให้รัฐวิสาหกิจจัดทำแทน
3. มีการเรียกค่าตอบแทนจากการขายสินค้าหรือบริการ โดยไม่ต้องพึ่งพาเงินจากรัฐ ซึ่งเป็นเหตุหนึ่งที่ทำให้ผู้เป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจมีสวัสดิการที่ดีกว่า ได้รับโบนัสสูงกว่า มีความมั่นคงกว่าข้าราชการ เช่น พนักงานการไฟฟ้า การประปา ได้ใช้ไฟฟ้า ใช้น้ำฟรี เป็นต้น
4. อยู่ภายใต้การควบคุมตรวจสอบจากรัฐ เพราะแม้ว่าจะเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดทำบริการสาธารณะในทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมก็ตาม อย่างน้อยก็มีเงินลงทุนส่วนหนึ่งมาจากภาษีอากรของประชาชน จึงต้องมีการควบคุม
ความหมายของ “รัฐวิสาหกิจ” ตาม พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 นั้น ให้ความหมายไว้โดยพิจารณาในแง่ของการลงทุน กล่าวคือ ถ้ารัฐหรือหน่วยงานของรัฐมีทุนอยู่ในกิจการนั้นเกินกว่าร้อยละ 50 ก็ถือว่ากิจการนั้นเป็นรัฐวิสาหกิจ หรือรัฐอาจจะเป็นเจ้าของทั้งหมด 100 เปอร์เซ็นต์ ก็ได้ หรืออาจจะมีทุนรวมเกินกว่าร้อยละ 50 ก็ถือว่าเป็นรัฐวิสาหกิจเช่นกัน
2) หน่วยงานของรัฐที่มิใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจเป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะ
ได้แก่ องค์การมหาชน ตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 กล่าวคือ บริการสาธารณะบางอย่างไม่ได้มุ่งแสวงหากำไร แต่หากอยู่ในระบบราชการจะไม่มีความคล่องตัว เช่น เรารณรงค์ให้คนงดสูบบุหรี่ รณรงค์ให้คนงดเหล้าเข้าพรรษา ซึ่งเป็นโครงการของ ส.ส.ส. บางครั้งต้องการการโฆษณาประชาสัมพันธ์ การกระตุ้นเตือนที่รวดเร็วทันต่อเหตุการณ์ ซึ่งบริการสาธารณะประเภทนี้ไม่ได้เรียกค่าตอบแทนหรือค่าบริการ จึงมีการออกกฎหมายคือพระราชบัญญัติองค์การมหาชนดังกล่าว ซึ่งถือเป็นกฎหมายกลางที่ออกมาเพื่อรองรับหน่วยงานของรัฐซึ่งไม่ใช่ส่วนราชการ และไม่ใช่รัฐวิสาหกิจ โดยบริการสาธารณะขององค์การที่จัดตั้งตามพระราชบัญญัตินี้มักเป็นบริการสาธารณะที่เกี่ยวกับเรื่องการศึกษา วัฒนธรรม การสังคมสงเคราะห์ การกีฬา คือที่เกี่ยวกับการมุ่งพัฒนาสังคม พัฒนาประชาชนและ
ประเทศชาติ ซึ่งจัดตั้งขึ้นโดยออกเป็นพระราชกฤษฎีกา เช่น ส.ส.ส. (สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ) , สำนักงานปฏิรูปการศึกษา , โรงพยาบาลบ้านแพ้ว
3) เอกชนเป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะ
ในกิจการบริการสาธารณะบางอย่างรัฐไม่จำเป็นต้องทำเองเพราะไม่เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจรัฐ ไม่จำเป็นต้องใช้อำนาจเด็ดขาดบังคับได้ทันที ไม่เกี่ยวกับการจับกุม คุมขัง อาจเป็นกิจการที่ต้องใช้เงินลงทุนมาก ต้องใช้บุคลากรที่มีความชำนาญเป็นพิเศษ หากรัฐทำเองก็อาจจะจัดทำได้ไม่รวดเร็วทันกับความต้องการของประชาชนได้ การให้เอกชนมีส่วนร่วมโดยตรง ได้แก่ การที่รัฐให้สัมปทานแก่เอกชน คือเป็นสัญญาที่ฝ่ายปกครองให้เอกชนจัดทำบริการสาธารณะโดยการลงทุนของเอกชนเอง เอกชนสามารถเก็บเงินเองได้ โดยมีข้อตกลงกันว่าจะส่งเงินเป็นรายได้ให้รัฐเป็นค่าสัมปทาน หรือการให้เอกชนทำหน้าที่รับผิดชอบในการควบคุมวินัยในการประกอบอาชีพของเอกชน เพราะวิชาชีพเหล่านั้นเกี่ยวข้องกับประชาชน รัฐอาจจะเข้าไปควบคุมเพื่อให้เอกชนควบคุมวิชาชีพของตนเองเพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนมากที่สุด เช่น สภาทนายความ แพทยสภา สภาวิศวกร เป็นต้น

ไตรภพ USA