วันศุกร์ที่ 23 กรกฎาคม พ.ศ. 2553
กฎหมายปกครอง (LP 615) ชุด 7
คดีที่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองฯ มาตรา 9 วรรคหนึ่ง บัญญัติไว้ว่า “ศาลปกครอง มีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้
(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
(2) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของ
รัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้า เกินสมควร
(3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่
กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
(4) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
(5) คดีที่มีกฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครอง หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำ หรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด
(6) คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง...”
โดยศาลปกครองชั้นต้นมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง เว้นแต่ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด (มาตรา 10 พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ)
ส่วนศาลปกครองสูงสุดนั้น ตามมาตรา 11 พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ บัญญัติไว้ว่า “ศาลปกครองสูงสุด มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีดังต่อไปนี้
(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท ตามที่ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดประกาศกำหนด
(2) คดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของพระราชกฤษฎีกา หรือกฎที่ออกโดยคณะรัฐมนตรีหรือโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี
(3) คดีที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในอำนาจศาลปกครองสูงสุด
(4) คดีที่อุทธรณ์คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น“
ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ จะเห็นว่า
(1) เป็นเรื่องของการกระทำการ แต่กระทำการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
(2) เป็นเรื่องของการไม่กระทำ คือมีหน้าที่แต่ละเลย ไม่กระทำการ หรือกระทำการแต่ล่าช้าเกินสมควร
(3) เป็นเรื่องของการละเมิดทางปกครอง
(4) เป็นเรื่องของสัญญาทางปกครอง
(5) เป็นเรื่องของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องประชาชน (เพราะโดยปกติคดีปกครอง ประชาชนจะเป็นผู้ฟ้องคดี)
(6) เป็นเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง
ตัวอย่างประเภทคดีที่ศาลปกครองไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา
1. เรื่องที่ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีเป็นประชาชนด้วยกัน เช่น การที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นสมาชิกสหกรณ์ออมทรัพย์ ได้กู้เงินพิเศษจากสหกรณ์และได้ลาออกจากราชการเพื่อขอรับเงินบำนาญ แต่สหกรณ์ได้อายัดเงินบำนาญของผู้ฟ้องคดีเพื่อชำระหนี้ที่ค้างชำระ กรณีเป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามข้อตกลงในสัญญา หาใช่เป็นการกระทำที่ไม่ถูกต้องหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย และกรณีมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำของหน่วยงานทางปกครอง เพราะสหกรณ์ออมทรัพย์มิใช่หน่วยงานทางปกครอง เป็นต้น
2. เรื่องที่ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นรัฐวิสาหกิจที่ได้จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เนื่องจากกฎหมายไม่ถือว่าหน่วยงานเหล่านี้เป็นหน่วยงานทางปกครอง เช่น ธนาคารไทยธนาคาร จำกัด (มหาชน) และธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) เป็นต้น
หรือ เรื่องที่ฟ้องรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยกฎหมายเฉพาะ ในส่วนที่รัฐวิสาหกิจนั้นประกอบธุรกิจเยี่ยงเอกชนทั่วไป เช่น เอกชนผู้ใช้โทรศัพท์ฟ้ององค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทยที่งดให้บริการโทรศัพท์แก่ผู้ฟ้องคดี โดยมิได้ตรวจสอบข้อมูลให้ชัดเจนและถี่ถ้วนว่าผู้ฟ้องคดีชำระค่าใช้บริการแล้ว เป็นกรณีโต้แย้งกันในเรื่องสิทธิและหน้าที่ของผู้ให้เช่าและผู้เช่าตามสัญญาเช่าทรัพย์ในฐานะเอกชนกับเอกชน อันเป็นคดีพิพาททางแพ่ง ไม่เข้าลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง
3. เรื่องที่ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ กระทำความเดือดร้อนหรือเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีโดยการกระทำส่วนตัว มิใช่การปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเป็น
เจ้าหน้าที่ของรัฐ
4. เรื่องที่ข้อพิพาทเกิดจากสัญญาทั่วไป มิใช่เกิดจากสัญญาทางปกครองซึ่งได้แก่ สัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ดังนั้น แม้ว่าคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ก็ไม่อาจฟ้องคดียังศาลปกครองได้ เช่น กรณีที่ฟ้องว่าการเคหะแห่งชาติในฐานะผู้ให้เช่าซื้ออาคาร ได้โอนกรรมสิทธิ์การเช่าซื้อของผู้เช่าเดิมไปให้ผู้เช่าซื้อใหม่โดยไม่สุจริต ทำให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นภรรยาของผู้เช่าซื้อเดิมได้รับความเสียหาย (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 27/ 2544)
หรือกรณีที่ฟ้องว่าวิทยาลัยการอาชีพขอนแก่นผิดสัญญากับผู้ฟ้องคดี เพราะยอมให้บุคคลอื่นเข้ามาทำธุรกิจขายสินค้าในลักษณะเช่นเดียวกับร้านค้าสวัสดิการ ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้เช่าทำการค้าอยู่ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 17/ 2544)
คดีเหล่านี้ต้องฟ้องศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง
5. เรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในอำนาจของศาลแพ่ง หรือศาลอาญา หรือเป็นการกระทำของเจ้าพนักงานตามคำสั่งศาลยุติธรรม หรือตามหลักเกณฑ์ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง เช่น
กรณีที่ฟ้องว่าเจ้าพนักงานบังคับคดีดำเนินการขายทอดตลาดไม่ถูกต้องตามระเบียบ เป็นกระบวนการดำเนินการบังคับคดีแพ่งตามคำพิพากษาของศาลจังหวัดราชบุรี ผู้ฟ้องคดีย่อมที่จะร้องคัดค้านต่อศาลจังหวัดราชบุรีได้
หรือกรณีที่ฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ศาลจังหวัดไม่ให้ผู้ฟ้องคดีตรวจดูเอกสารจากสำนวนคดีของศาล เป็นคดีพิพาทที่ศาลปกครองไม่อาจรับไว้พิจารณาหรือกำหนดคำบังคับได้ เนื่องจากการให้ตรวจดูเอกสารในสำนวนคดีเป็นอำนาจของศาลยุติธรรมตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ไม่อยู่ภายใต้บังคับพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540
หรือ กรณีฟ้องให้ชดใช้ค่าเสียหายกรณีเจ้าพนักงานบังคับคดีปิดหมาย
ศาลแพ่งผิดบ้าน การปิดหมายของเจ้าพนักงานบังคับคดีเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งศาลยุติธรรม เมื่อผู้ฟ้องคดีเห็นว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ต้องใช้สิทธิต่อศาลยุติธรรมที่มีคำพิพากษาหรือคำสั่งนั้น
6. เรื่องที่ขาดอายุความฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมแล้วตั้งแต่ก่อนวันที่ 9 มีนาคม 2544 ซึ่งเป็นวันที่ศาลปกครองเปิดทำการ เช่น
ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นข้าราชการตำรวจ ได้ถูกลงโทษไล่ออกจากราชการ จึงได้อุทธรณ์คำสั่งลงโทษต่อคณะกรรมการข้าราชการตำรวจ จนได้รับการลดโทษลงเป็นการปลดออกจากราชการ หากผู้ฟ้องคดีไม่พอใจผลการพิจารณาอุทธรณ์ก็ต้องใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาล แต่เนื่องจากในขณะนั้นยังไม่มีการจัดตั้งศาลปกครอง ผู้ฟ้องคดีจึงต้องฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมภายในอายุความ ดังนั้น เมื่อผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ตามหนังสือลงวันที่ 17 มิถุนายน 2539 แต่เพิ่งมาฟ้องคดีต่อศาลปกครองในวันที่ 19 เมษายน 2544 ศาลปกครองจึงไม่รับคำฟ้องนั้นไว้พิจารณา (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 31/ 2544)
7. เรื่องที่เป็นการดำเนินกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ซึ่งถือว่าไม่ใช่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง หรือดำเนินกิจการทางปกครอง
เช่น การออกหมายจับ หรือการดำเนินการสืบสวนสอบสวนของพนักงานสอบสวน หรือการใช้ดุลพินิจสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องผู้ต้องหาของพนักงานอัยการ หรือการที่ผู้ว่าราชการจังหวัดมีความเห็นแย้งคำสั่งไม่ฟ้องของพนักงานอัยการ เป็นต้น ซึ่งศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยยืนยันหลักดังกล่าวไว้ในคำสั่งของศาลปกครองสูงสุดที่ 6/ 2544, ที่ 14/ 2544, ที่ 34/ 2544, ที่ 106/ 2544 และที่ 523/ 2545
การดำเนินกระบวนการยุติธรรมทางอาญานั้นเป็นขั้นตอนการดำเนินงานที่จะนำไปสู่การนำตัวผู้กระทำความผิดมาลงโทษทางอาญา เช่น การจับกุม การสอบสวน การเปรียบเทียบปรับ การมีความเห็นสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้อง การดำเนินกระบวนพิจารณาในศาลยุติธรรม ตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา แต่การกระทำอื่นๆ ของเจ้าหน้าที่ตำรวจหรือพนักงานอัยการที่นอกเหนือ หรือไม่ได้กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญานั้น หากเข้าเงื่อนไขของคดีปกครองตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ก็อาจเป็นการกระทำทางปกครองได้ เช่น การละเลยต่อหน้าที่ หรือล่าช้าในการปฏิบัติหน้าที่
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 337/ 2545 พนักงานสอบสวนรับเรื่องร้อง
ทุกข์ของผู้ฟ้องคดีไว้แล้วไม่ดำเนินการสอบปากคำพยานผู้รู้เห็นเหตุการณ์ ในคดีซึ่งบุตรชายของผู้ฟ้องคดีถูกยิงเสียชีวิต จนเวลาล่วงเลยไปถึง 7 ปี กรณีจึงเป็นเรื่องที่พนักงานสอบสวนละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร และมิใช่เรื่องการดำเนินการตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา จึงเป็นคดีที่ศาลปกครองรับไว้พิจารณาได้ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (2) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ
8. เรื่องที่ประสงค์จะขอให้ศาลปกครองลงโทษเจ้าหน้าที่ของรัฐในทางวินัยหรือทางอาญา เพราะเจ้าหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย
เนื่องจากเรื่องดังกล่าวเป็นอำนาจของผู้บังคับบัญชาของผู้นั้น หรือของเจ้าหน้าที่อื่น ไม่ใช่อำนาจของศาลปกครอง และการดำเนินการลงโทษดังกล่าวก็ไม่มีผลเป็นการบรรเทาความเดือดร้อนหรือความเสียหายของผู้ถูกฟ้องคดี อีกทั้งเป็นคำขอที่ศาลปกครองไม่อาจออกคำบังคับให้ได้ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 72 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ เช่น กรณีที่ฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ตำรวจปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบในการดำเนินคดีรถยนต์เฉี่ยวชนกัน ซึ่งมีผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ต้องหาและนายประกัน จึงได้ร้องเรียนต่อผู้บังคับบัญชา แต่ได้รับแจ้งผลว่าเจ้าหน้าที่นั้นได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบแล้ว โดยไม่มีการตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงและสอบปากคำผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องศาลให้สั่งสำนักงานตำรวจแห่งชาติลงโทษทางวินัยอย่างร้ายแรงแก่เจ้าหน้าที่ คำขอเช่นนี้ไม่ใช่เรื่องที่ศาลปกครองจะมีคำสั่งให้ได้ เป็นต้น
9. เรื่องที่ความเดือดร้อนหรือเสียหายของผู้ฟ้องคดีได้หมดสิ้นไป
แล้วในขณะที่มายื่นคำฟ้อง หรือมีการเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดีแล้วก่อนที่ศาลจะมีคำสั่งให้รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากในขณะนั้นไม่มีความจำเป็นที่ศาลจะพิจารณาพิพากษาให้แล้ว
เช่น กรณีที่ฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทยให้จ่ายเงินค่าทดแทนการเวนคืนที่ดินไว้แล้ว แต่ก่อนที่ศาลปกครองจะมีคำสั่งให้รับคำฟ้องไว้พิจารณา ผู้ฟ้องคดี
ได้รับเงินค่าทดแทนในส่วนที่มาฟ้องคดีไปเรียบร้อยแล้ว
ข้อนี้ไม่รวมถึงกรณีที่หน่วยงานมีคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้เงินเนื่องจากทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ แม้ต่อมาเจ้าหน้าที่ได้ทำหนังสือรับสภาพหนี้ และสัญญาผ่อนชำระหนี้แก่หน่วยงานอันอาจมีผลทำให้หนี้ระงับแล้ว แต่เจ้าหน้าที่ยังอาจฟ้องเพิกถอนคำสั่งเรียกให้ใช้เงินที่เป็นคำสั่งทางปกครองได้ ไม่ถือว่าเหตุแห่งการฟ้องคดีหมดสิ้นไป เพราะความเดือดร้อนเสียหายยังไม่หมดไป
10. เรื่องที่ฟ้องเจ้าหน้าที่ที่ทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 บัญญัติให้ฟ้องหน่วยงานของรัฐ ห้ามฟ้องเจ้าหน้าที่
เช่น ฟ้องเรียกค่าสินไหมทดแทนจากอธิบดีกรมส่งเสริมการเกษตรที่ออกคำสั่งเลื่อนตำแหน่งข้าราชการไม่ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ของกฎหมาย เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งดำรงตำแหน่งนักวิชาการเกษตร 7 ไม่ได้รับแต่งตั้งเป็นเกษตรจังหวัดนั้น กฎหมายให้สิทธิผู้เสียหายที่จะฟ้องหน่วยงานของรัฐ คือกรมส่งเสริมการเกษตร แต่จะฟ้องเจ้าหน้าที่คืออธิบดีกรมส่งเสริมการเกษตรไม่ได้ อย่างไรก็ตาม ศาลปกครองชั้นต้นจะสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาไม่ได้ แต่ชอบที่จะกำหนดให้หน่วยงานทางปกครองเป็นผู้ถูกฟ้องคดีเพิ่มขึ้นให้สอดคล้องกับบทบัญญัติมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดฯ
11. เรื่องที่ฟ้องหน่วยงานของรัฐให้รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการกระทำละเมิด ที่เกิดจากการที่ข้าราชการหรือลูกจ้างของหน่วยงานขับรถโดยประมาทเลินเล่อ ชนรถของเอกชนเสียหายหรือชนผู้อื่นได้รับบาดเจ็บ ต้องฟ้องต่อศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง
12. เรื่องที่ฟ้องโต้แย้งเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดิน หรือสิทธิในทรัพย์สิน
เช่น กรณีที่โต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดี หรือเป็นที่ราชพัสดุสำหรับใช้ในราชการกองทัพอากาศ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาว่ากรมส่งกำลังบำรุงทหารอากาศละเมิดสิทธิของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาเรื่องสิทธิในที่ดินเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาจึงได้แก่ศาลยุติธรรม
13. การโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของบุคคลที่จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
เช่น กรณีที่ฟ้องเพิกถอนการที่นายทะเบียนรับจดทะเบียนกรรมการผู้มีอำนาจกระทำการแทนบริษัท โดยอ้างว่ามติของที่ประชุมวิสามัญผู้ถือหุ้นเป็นมติที่ไม่ชอบนั้น จะต้องได้ข้อเท็จจริงฟังเป็นยุติเสียก่อนว่าการโอนหุ้น การเปลี่ยนแปลงบัญชีผู้ถือหุ้น และการประชุมวิสามัญผู้ถือหุ้นเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งต้องดำเนินการตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
14. เรื่องการคัดค้านสมาชิกสภาท้องถิ่นที่กฎหมายกำหนดให้ศาลใช้หลักเกณฑ์ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง
เช่น การคัดค้านการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล หรือสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล ที่กฎหมายให้ศาลพิจารณาคำร้องคัดค้านการเลือกตั้งตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง จึงเป็นเรื่องที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม หากให้ศาลปกครองตัดสินคดีโดยใช้วิธีพิจารณาความแพ่งแทน จะไม่สอดคล้องกับระบบและความมุ่งหมายของกฎหมาย
15. เรื่องที่ฟ้องเกี่ยวกับการใช้อำนาจทางการปกครองคณะสงฆ์
เช่น กรณีที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นพระภิกษุฟ้องว่าเจ้าอาวาสออกคำสั่งห้ามมิให้ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติกิจทางศาสนาที่เกี่ยวข้องกับฆราวาส โดยไม่ให้เหตุผลและระบุความผิดเป็นลายลักษณ์อักษร และเจ้าคณะตำบลจะใช้อำนาจในตำแหน่งจับผู้ฟ้องคดีให้สึกจากการเป็นพระภิกษุ เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นเรื่องที่ผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมายว่าด้วยคณะสงฆ์ ในฐานะพระสังฆาธิการสั่งให้ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติอย่างหนึ่งอย่างใดในขอบเขตอำนาจหน้าที่ของสงฆ์ อันเป็นการใช้อำนาจทางการปกครองคณะสงฆ์และเป็นคำสั่งในกิจการปกครองของคณะสงฆ์ ซึ่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. 2505 ที่เป็นกฎหมายเฉพาะว่าด้วยการปกครองคณะสงฆ์ ได้วางแนวทางแก้ไขปัญหาความเดือดร้อน ความไม่เป็นธรรมทางการปกครองไว้เป็นระบบต่างหากแล้ว จึงมิใช่ข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำทางปกคอรงที่ศาลปกครองจะมีอำนาจเข้าไปตรวจสอบได้
กฎหมายปกครอง (LP 615) ชุด 6
สัญญาทางปกครอง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 3 ให้คำนิยามไว้ว่า “สัญญาทางปกครอง” หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
จากคำนิยามข้างต้น ได้ยกตัวอย่างสัญญาทางปกครองไว้ส่วนหนึ่ง และจากการประชุมของตุลาการศาลปกครองสูงสุดได้กำหนดให้ สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง และ สัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญามีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ เป็นสัญญาทางปกครองด้วย
ดังนั้น สัญญาทางปกครอง หมายถึง
1. คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ เช่น เอกชนอาจจะได้รับมอบหมายจากฝ่ายปกครองให้กระทำการแทนรัฐในบางเรื่องได้
2. ลักษณะของสัญญา ต้องมีลักษณะดังต่อไปนี้
2.1 เป็นสัญญาสัมปทาน เช่น
- กระทรวงไอซีที ให้สัมปทานบริษัทเอกชนติดตั้งดาวเทียม และใช้ประโยชน์จากสัญญาณดาวเทียมดังกล่าว ลักษณะนี้เรียกว่าเป็นสัญญาสัมปทาน กล่าวคือ บริการสาธารณะบางประเภทมีเทคโนโลยีซับซ้อน หน่วยงานราชการอาจไม่มีความเชี่ยวชาญ หรือไม่มีเครื่องมือเพียงพอ เอกชนอาจมีความเชี่ยวชาญเฉพาะทางกว่า ดังนั้น เพื่อประโยชน์ในการสื่อสารและโทรคมนาคมก็อาจให้เอกชนรายนั้นได้สัมปทานไป ซึ่งถือเป็นข้อจำกัดหนึ่งในการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐ
- สัญญาสัมปทานรถไฟฟ้า BTS ระหว่าง กรุงเทพมหานครกับบริษัทรถไฟฟ้าบีทีเอส
2.2 เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ เช่น
- กรมสามัญศึกษา สังกัดกระทรวงศึกษาธิการทำสัญญาจ้าง
นางสาว ก. ให้ไปเป็นครูในโรงเรียนของรัฐ ถือเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะทางด้านการศึกษา ศาลปกครองตีความว่าเป็นสัญญาทางปกครอง
- สัญญาให้บริการทางแพทย์ที่สำนักงานประกันสังคมทำกับ
โรงพยาบาลเพื่อให้บริการทางการแพทย์แก่ผู้ประกันตน
2.3 เป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค
สิ่งสาธารณูปโภค คือทรัพย์สินประเภทถาวรวัตถุเพื่อจัดให้มีขึ้น เพื่อให้ประชาชนได้ใช้ประโยชน์โดยตรง เช่น ถนน สะพาน สวนสาธารณะ ที่พักผู้โดยสารประจำทาง เป็นต้น และยังรวมไปถึงถาวรวัตถุที่หน่วยงานของรัฐใช้เป็นเครื่องมือโดยตรงในการจัดทำบริการสาธารณะ เช่น โรงพยาบาล โรงเรียน สถานีดับเพลิง เขื่อน เป็นต้น
2.4 เป็นสัญญาเพื่อแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ เช่น
สัญญาให้เข้าแสวงประโยชน์จากน้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ สัญญาให้ทำไม้ เหมืองแร่ เป็นต้น ถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง
2.5 สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง เช่น
- บริษัท ท.ศ.ท. ให้บริษัทเอกชนแห่งหนึ่ง (เช่น ดีแทค, เอไอเอส) ไปดำเนินการวางเครือข่ายเกี่ยวกับโทรศัพท์ประเภทที่ใช้วิทยุโทรคมนาคม ถือเป็นการให้เข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง
- สัญญาจ้างเอกชนปลูกป่าในที่ดินของเอกชนโดยค่าใช้จ่ายจากกองทุนของรัฐที่มาจากเงินภาษี โดยรัฐเป็นผู้มีอำนาจควบคุมและได้รับประโยชน์จากผลผลิตของการปลูกป่าดังกล่าว
- สัญญาจ้างให้เอกชนดำเนินกิจการบริการสาธารณะทางด้านสาธารณสุขและความปลอดภัย โดยการจับสุนัขจรจัดและเก็บซากสัตว์
2.6 สัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญามีลักษณะเป็นการแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ
สัญญาประเภทนี้ศาลปกครองเคยตีความไว้ เช่น สัญญาการให้
ทุนการศึกษาของหน่วยงานรัฐ ในบางประเทศตีความว่าเป็นสัญญาทางแพ่ง แต่ในระบบศาลปกครองไทยได้พิจารณาในเนื้อหาของสัญญา ข้อกำหนดของสัญญาจะกำหนดสิทธิของผู้ไปศึกษาต่อไว้หลายประการ เช่น จำกัดสิทธิกรณีลาออก หรือโอนสังกัด หรือการบอกเลิกสัญญา ไม่สามารถทำได้ กระทรวงฯ หรือหน่วยงานของรัฐเองจะให้สิทธิในการบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว และสามารถจะเรียกตัวกลับจากต่างประเทศก่อนครบกำหนดสัญญาได้ เช่น ส่งไปแล้วเงินหมดคลังก็เรียกตัวกลับ เช่นนี้เป็นการให้เอกสิทธิ์ฝ่ายเดียวแก่หน่วยงานของรัฐ
- หรือกรณีกำหนดว่าหากผู้ได้ทุนผิดสัญญาก็ต้องชดใช้เงินแก่กระทรวงสามเท่า รวมถึงค่าใช้จ่ายหรือค่าเสียหายที่ได้จ่ายไปเนื่องจากการศึกษา และยินยอมให้เรียกตัวกลับ หรือปลดผู้ได้ทุนออกจากราชการได้ ศาลปกครองพิเคราะห์แล้วเห็นว่าสัญญาดังกล่าวมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐที่ไม่สามารถพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป จึงถือว่าสัญญาให้ทุนศึกษาต่อของส่วนราชการเป็นสัญญาทางปกครอง เพราะเป็นสัญญาที่ให้ผู้ที่ลาศึกษาต่อต้องกลับมาจัดทำบริการสาธารณะคือรับราชการตามสัญญา
สัญญาที่ให้อำนาจรัฐในการบังคับแก่เอกชน เช่น ให้อำนาจรัฐเข้าดำเนินการแทนเอกชนได้ในกรณีที่เอกชนละเลย ไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญา หรือให้ดุลพินิจฝ่ายปกครองที่จะบอกเลิกสัญญาเมื่อใดก็ได้ แต่อาจต้องชดใช้ค่าทดแทนให้แก่เอกชนในความเสียหายที่เกิดขึ้น หรือให้รัฐมีอำนาจเข้าไปควบคุมการดำเนินงานของเอกชนตามสัญญาได้มากกว่าสัญญาทั่วๆ ไป
สัญญาจ้างก่อสร้างหอพักข้าราชการโรงพยาบาล คณะแพทยศาสตร์ของมหาวิทยาลัยที่มีข้อกำหนดในสัญญาให้เอกสิทธิ์แก่ผู้ว่าจ้างที่จะเลิกสัญญาฝ่ายเดียวได้ โดยเอกชนผู้รับจ้างไม่ต้องผิดสัญญา ให้ทางราชการผู้ว่าจ้างสั่งผู้รับจ้างทำงานพิเศษเพิ่มเติมได้แม้ไม่ได้ระบุในสัญญา ประกอบกับมีลักษณะเป็นสัญญาสำเร็จรูปที่ตกลงให้ใช้สัญญาแบบปรับราคาได้ ก็เป็นสัญญาทางปกครองเช่นกัน
จากหลักเกณฑ์ดังกล่าว สัญญาทางแพ่งหรือสัญญาที่ต้องฟ้องร้องว่ากล่าวเอาความที่ศาลยุติธรรมจึงได้แก่สัญญาระหว่างเอกชนด้วยกัน หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และมิได้มีลักษณะของสัญญาทางปกครองดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น เช่น สัญญาซื้อขายเครื่องมือแพทย์ เครื่องปั่นไฟฟ้าในโรงพยาบาล หรือวัสดุอื่นของทางราชการ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 112/2544) สัญญาจ้างตกแต่งภูมิทัศน์หรือสวนของทางราชการ สัญญาจ้างเอกชนก่อสร้างอาคารที่ไม่ใช่สิ่งสาธารณูปโภค เช่น รั้วสถานที่ราชการ เป็นต้น หรือนัยเดียวกัน สัญญาจ้างทำความสะอาดห้องสุขาสวนสัตว์ดุสิตระหว่างบริษัทเอกชนกับองค์การสวนสัตว์ก็ไมใช่สัญญาทางปกครอง เนื่องจากการทำความสะอาดห้องสุขาไม่เป็นบริการสาธารณะของรัฐ ไม่มีความสำคัญหรือความจำเป็นที่รัฐจะต้องดำเนินการจัดทำบริการประเภทนี้สำหรับประชาชน (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 60/2546)
ในการฟ้องคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองไม่จำเป็นต้องเป็นเรื่องที่เอกชนฟ้องทางราชการ อาจเป็นกรณีที่ทางราชการฟ้องเอกชนก็ได้ เช่น ฟ้องเรียกให้ชดใช้เงินทุนและเบี้ยปรับกรณีนักเรียนทุนผิดสัญญาไม่กลับมารับราชการ และขณะเดียวกันก็จะฟ้องศาลปกครองให้ผู้ค้ำประกันของนักเรียนทุนนั้นรับผิดชดใช้ด้วย
อนึ่ง ในสัญญาทางปกครองนั้น คู่สัญญาอาจตกลงกันให้มีข้อกำหนดเรื่องอนุญาโตตุลาการก็ได้ และเมื่ออนุญาโตตุลาการวินิจฉัยชี้ขาดแล้ว หากคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งไม่พอใจก็อาจยื่นคำร้องให้บังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ หรือคัดค้านคำชี้ขาดนั้นที่ศาลปกครองได้
ไตรภพ USA
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 3 ให้คำนิยามไว้ว่า “สัญญาทางปกครอง” หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
จากคำนิยามข้างต้น ได้ยกตัวอย่างสัญญาทางปกครองไว้ส่วนหนึ่ง และจากการประชุมของตุลาการศาลปกครองสูงสุดได้กำหนดให้ สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง และ สัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญามีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ เป็นสัญญาทางปกครองด้วย
ดังนั้น สัญญาทางปกครอง หมายถึง
1. คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ เช่น เอกชนอาจจะได้รับมอบหมายจากฝ่ายปกครองให้กระทำการแทนรัฐในบางเรื่องได้
2. ลักษณะของสัญญา ต้องมีลักษณะดังต่อไปนี้
2.1 เป็นสัญญาสัมปทาน เช่น
- กระทรวงไอซีที ให้สัมปทานบริษัทเอกชนติดตั้งดาวเทียม และใช้ประโยชน์จากสัญญาณดาวเทียมดังกล่าว ลักษณะนี้เรียกว่าเป็นสัญญาสัมปทาน กล่าวคือ บริการสาธารณะบางประเภทมีเทคโนโลยีซับซ้อน หน่วยงานราชการอาจไม่มีความเชี่ยวชาญ หรือไม่มีเครื่องมือเพียงพอ เอกชนอาจมีความเชี่ยวชาญเฉพาะทางกว่า ดังนั้น เพื่อประโยชน์ในการสื่อสารและโทรคมนาคมก็อาจให้เอกชนรายนั้นได้สัมปทานไป ซึ่งถือเป็นข้อจำกัดหนึ่งในการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐ
- สัญญาสัมปทานรถไฟฟ้า BTS ระหว่าง กรุงเทพมหานครกับบริษัทรถไฟฟ้าบีทีเอส
2.2 เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ เช่น
- กรมสามัญศึกษา สังกัดกระทรวงศึกษาธิการทำสัญญาจ้าง
นางสาว ก. ให้ไปเป็นครูในโรงเรียนของรัฐ ถือเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะทางด้านการศึกษา ศาลปกครองตีความว่าเป็นสัญญาทางปกครอง
- สัญญาให้บริการทางแพทย์ที่สำนักงานประกันสังคมทำกับ
โรงพยาบาลเพื่อให้บริการทางการแพทย์แก่ผู้ประกันตน
2.3 เป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค
สิ่งสาธารณูปโภค คือทรัพย์สินประเภทถาวรวัตถุเพื่อจัดให้มีขึ้น เพื่อให้ประชาชนได้ใช้ประโยชน์โดยตรง เช่น ถนน สะพาน สวนสาธารณะ ที่พักผู้โดยสารประจำทาง เป็นต้น และยังรวมไปถึงถาวรวัตถุที่หน่วยงานของรัฐใช้เป็นเครื่องมือโดยตรงในการจัดทำบริการสาธารณะ เช่น โรงพยาบาล โรงเรียน สถานีดับเพลิง เขื่อน เป็นต้น
2.4 เป็นสัญญาเพื่อแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ เช่น
สัญญาให้เข้าแสวงประโยชน์จากน้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ สัญญาให้ทำไม้ เหมืองแร่ เป็นต้น ถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง
2.5 สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง เช่น
- บริษัท ท.ศ.ท. ให้บริษัทเอกชนแห่งหนึ่ง (เช่น ดีแทค, เอไอเอส) ไปดำเนินการวางเครือข่ายเกี่ยวกับโทรศัพท์ประเภทที่ใช้วิทยุโทรคมนาคม ถือเป็นการให้เข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง
- สัญญาจ้างเอกชนปลูกป่าในที่ดินของเอกชนโดยค่าใช้จ่ายจากกองทุนของรัฐที่มาจากเงินภาษี โดยรัฐเป็นผู้มีอำนาจควบคุมและได้รับประโยชน์จากผลผลิตของการปลูกป่าดังกล่าว
- สัญญาจ้างให้เอกชนดำเนินกิจการบริการสาธารณะทางด้านสาธารณสุขและความปลอดภัย โดยการจับสุนัขจรจัดและเก็บซากสัตว์
2.6 สัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญามีลักษณะเป็นการแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ
สัญญาประเภทนี้ศาลปกครองเคยตีความไว้ เช่น สัญญาการให้
ทุนการศึกษาของหน่วยงานรัฐ ในบางประเทศตีความว่าเป็นสัญญาทางแพ่ง แต่ในระบบศาลปกครองไทยได้พิจารณาในเนื้อหาของสัญญา ข้อกำหนดของสัญญาจะกำหนดสิทธิของผู้ไปศึกษาต่อไว้หลายประการ เช่น จำกัดสิทธิกรณีลาออก หรือโอนสังกัด หรือการบอกเลิกสัญญา ไม่สามารถทำได้ กระทรวงฯ หรือหน่วยงานของรัฐเองจะให้สิทธิในการบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว และสามารถจะเรียกตัวกลับจากต่างประเทศก่อนครบกำหนดสัญญาได้ เช่น ส่งไปแล้วเงินหมดคลังก็เรียกตัวกลับ เช่นนี้เป็นการให้เอกสิทธิ์ฝ่ายเดียวแก่หน่วยงานของรัฐ
- หรือกรณีกำหนดว่าหากผู้ได้ทุนผิดสัญญาก็ต้องชดใช้เงินแก่กระทรวงสามเท่า รวมถึงค่าใช้จ่ายหรือค่าเสียหายที่ได้จ่ายไปเนื่องจากการศึกษา และยินยอมให้เรียกตัวกลับ หรือปลดผู้ได้ทุนออกจากราชการได้ ศาลปกครองพิเคราะห์แล้วเห็นว่าสัญญาดังกล่าวมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐที่ไม่สามารถพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป จึงถือว่าสัญญาให้ทุนศึกษาต่อของส่วนราชการเป็นสัญญาทางปกครอง เพราะเป็นสัญญาที่ให้ผู้ที่ลาศึกษาต่อต้องกลับมาจัดทำบริการสาธารณะคือรับราชการตามสัญญา
สัญญาที่ให้อำนาจรัฐในการบังคับแก่เอกชน เช่น ให้อำนาจรัฐเข้าดำเนินการแทนเอกชนได้ในกรณีที่เอกชนละเลย ไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญา หรือให้ดุลพินิจฝ่ายปกครองที่จะบอกเลิกสัญญาเมื่อใดก็ได้ แต่อาจต้องชดใช้ค่าทดแทนให้แก่เอกชนในความเสียหายที่เกิดขึ้น หรือให้รัฐมีอำนาจเข้าไปควบคุมการดำเนินงานของเอกชนตามสัญญาได้มากกว่าสัญญาทั่วๆ ไป
สัญญาจ้างก่อสร้างหอพักข้าราชการโรงพยาบาล คณะแพทยศาสตร์ของมหาวิทยาลัยที่มีข้อกำหนดในสัญญาให้เอกสิทธิ์แก่ผู้ว่าจ้างที่จะเลิกสัญญาฝ่ายเดียวได้ โดยเอกชนผู้รับจ้างไม่ต้องผิดสัญญา ให้ทางราชการผู้ว่าจ้างสั่งผู้รับจ้างทำงานพิเศษเพิ่มเติมได้แม้ไม่ได้ระบุในสัญญา ประกอบกับมีลักษณะเป็นสัญญาสำเร็จรูปที่ตกลงให้ใช้สัญญาแบบปรับราคาได้ ก็เป็นสัญญาทางปกครองเช่นกัน
จากหลักเกณฑ์ดังกล่าว สัญญาทางแพ่งหรือสัญญาที่ต้องฟ้องร้องว่ากล่าวเอาความที่ศาลยุติธรรมจึงได้แก่สัญญาระหว่างเอกชนด้วยกัน หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และมิได้มีลักษณะของสัญญาทางปกครองดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น เช่น สัญญาซื้อขายเครื่องมือแพทย์ เครื่องปั่นไฟฟ้าในโรงพยาบาล หรือวัสดุอื่นของทางราชการ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 112/2544) สัญญาจ้างตกแต่งภูมิทัศน์หรือสวนของทางราชการ สัญญาจ้างเอกชนก่อสร้างอาคารที่ไม่ใช่สิ่งสาธารณูปโภค เช่น รั้วสถานที่ราชการ เป็นต้น หรือนัยเดียวกัน สัญญาจ้างทำความสะอาดห้องสุขาสวนสัตว์ดุสิตระหว่างบริษัทเอกชนกับองค์การสวนสัตว์ก็ไมใช่สัญญาทางปกครอง เนื่องจากการทำความสะอาดห้องสุขาไม่เป็นบริการสาธารณะของรัฐ ไม่มีความสำคัญหรือความจำเป็นที่รัฐจะต้องดำเนินการจัดทำบริการประเภทนี้สำหรับประชาชน (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 60/2546)
ในการฟ้องคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองไม่จำเป็นต้องเป็นเรื่องที่เอกชนฟ้องทางราชการ อาจเป็นกรณีที่ทางราชการฟ้องเอกชนก็ได้ เช่น ฟ้องเรียกให้ชดใช้เงินทุนและเบี้ยปรับกรณีนักเรียนทุนผิดสัญญาไม่กลับมารับราชการ และขณะเดียวกันก็จะฟ้องศาลปกครองให้ผู้ค้ำประกันของนักเรียนทุนนั้นรับผิดชดใช้ด้วย
อนึ่ง ในสัญญาทางปกครองนั้น คู่สัญญาอาจตกลงกันให้มีข้อกำหนดเรื่องอนุญาโตตุลาการก็ได้ และเมื่ออนุญาโตตุลาการวินิจฉัยชี้ขาดแล้ว หากคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งไม่พอใจก็อาจยื่นคำร้องให้บังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ หรือคัดค้านคำชี้ขาดนั้นที่ศาลปกครองได้
ไตรภพ USA
กฎหมายปกครอง (LP615) ชุด 5
ข้อที่เหมือนกันระหว่าง “กฎ” กับ “คำสั่งทางปกครอง” คือ
1. เป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย
กล่าวคือ เป็นการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ ได้แก่ พระราชกำหนด กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และประกาศคณะปฏิวัติบางฉบับ
อำนาจในทางปกครอง เป็นอำนาจซึ่งอยู่ในระบบกฎหมายมหาชน ดังนั้น องค์ประกอบข้อนี้จึงบ่งบอกว่า การกระทำหลายประการของเจ้าหน้าที่อาจจะไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง เช่น การกระทำที่กระทำภายใต้ระบบกฎหมายเอกชน แม้เจ้าหน้าที่จะเป็นผู้กระทำก็ตาม หากอยู่ภายใต้ระบบกฎหมายเอกชนก็ไม่ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง เช่น กรณีกระทรวงการต่างประเทศไปเปิดสำนักงานหลายแห่งตามห้างสรรพสินค้าเพื่อเปิดให้บริการทำหนังสือเดินทาง มีการเช่าพื้นที่อาคารเพื่อใช้ทำสำนักงานดังกล่าว มีสัญญาเช่า 5 ปี แต่เช่าไปได้เพียง 1 ปี เห็นว่าไม่คุ้มค่าใช้จ่ายจึงบอกเลิกสัญญา การแสดงเจตนาบอกเลิกสัญญาเช่ากรณีนี้ไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง เพราะถือว่าตั้งแต่เริ่มแรกนั้นได้ผูกพันกับเอกชนตามสัญญาเช่าภายใต้กฎหมายแพ่ง อาศัยความสมัครใจตกลงกัน เมื่อฝ่ายปกครองผิดสัญญา หรือฝ่ายเอกชนไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ให้ตามสัญญาได้ก็สามารถสั่งปรับ สั่งริบมัดจำ หรือใดๆ ตามกฎหมายแพ่งได้ เพราะอยู่ภายใต้ระบบกฎหมายเอกชน
การใช้อำนาจทางปกครอง ก็คือการกระทำซึ่งอาศัยอำนาจฝ่ายเดียวที่เหนือกว่า วินิจฉัยสั่งการได้โดยไม่ต้องได้รับความยินยอมจากเอกชน ดังนั้น กรณีที่ฝ่ายปกครองเข้าไปผูกนิติสัมพันธ์โดยอาศัยการสั่งการฝ่ายเดียวจึงจะถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง แต่หากอยู่บนพื้นฐานความสมัครใจก็ไม่ใช่การใช้อำนาจทางปกครอง
อำนาจทางปกครองนั้นไม่ใช่อำนาจรัฐบาล ไม่ใช่อำนาจนิติบัญญัติ ไม่ใช่อำนาจตุลาการ อำนาจตุลาการ เช่น อำนาจของศาลในการพิจารณาคดี คำพิพากษาของศาลจึงไม่ใช่คำสั่งทางปกครองเพราะเกิดจากการใช้อำนาจในทางตุลาการ อำนาจรัฐบาลก็เป็นอำนาจเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับรัฐสภา การตั้งกระทู้ถาม การไม่รับรองร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินของนายกรัฐมนตรี เป็นต้น เหล่านี้ถือเป็นการกระทำของรัฐบาล จึงไม่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง หรืออำนาจนิติบัญญัติ เช่น อำนาจในการพิจารณากฎหมาย อำนาจในการให้ความเห็นชอบเนื้อหาทางกฎหมาย ก็ไม่ใช่อำนาจทางปกครองเช่นเดียวกัน
หากผู้พิพากษาคนหนึ่งถูกคำสั่งให้ออกจากราชการ โดยมีการประชุมของคณะกรรมการตุลาการ (ก.ต.) แล้ว เห็นว่าผู้พิพากษาคนนี้ประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง เห็นควรให้ไล่ออก ประธานศาลฎีกาจึงมีคำสั่งไล่ผู้พิพากษาออกตามมติของคณะกรรมการตุลาการ คำสั่งไล่ออกดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่
จะเห็นว่าเป็นเรื่องในองค์กรตุลาการ แต่การมีคำสั่งไล่ผู้พิพากษาออกนี้ถือว่าเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง เพียงแต่ว่าในระบบการตรวจสอบนั้น คำสั่งไล่ผู้พิพากษาออกนี้ศาลปกครองไม่สามารถตรวจสอบได้ เพราะพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองฯ มาตรา 9 วรรค 2 (2) ได้บัญญัติยกเว้นไว้ว่าการดำเนินงานของ ก.ต. ไม่อยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลปกครอง จึงไม่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง การใช้อำนาจปกครองเป็นการใช้ความมีสถานะที่เหนือกว่าสามารถวินิจฉัยสั่งการได้โดยไม่ต้องรับความยินยอมจากบุคคลผู้รับคำสั่ง ฉะนั้น อาจใช้หลักพิจารณาว่าเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือไม่ โดยดูว่าเป็นการอาศัยอำนาจฝ่ายเดียวที่เหนือกว่า วินิจฉัยสั่งการได้โดยไม่ต้องได้รับความยินยอมจากผู้รับคำสั่งหรือไม่ เช่น
- สภาทนายความที่ออกคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตว่าความ แม้เป็นองค์กรเอกชนแต่ก็ใช้อำนาจทางปกครอง
- ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา หากกระทำในกระบวนการนิติบัญญัติก็ไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง แต่ถ้าใช้อำนาจในลักษณะที่เป็นอำนาจทางปกครอง เช่น ไล่ข้าราชการรัฐสภาออก หรือลงโทษทางวินัยข้าราชการ
รัฐสภา เช่นนี้ก็ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง เป็นต้น
2. มีวัตถุประสงค์เป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ หรือก่อให้เกิดผลในทางกฎหมายอันมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล
การกระทำที่ยังไม่มุ่งผลในทางกฎหมายจึงไม่ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง อาจเป็นเพียงการตระเตรียมเพื่อออกคำสั่งทางปกครองหรือเป็นการกระทำที่มุ่งผลในทางข้อเท็จจริงบางอย่าง เช่น มีข้าราชการถูกร้องเรียนว่าใช้ถ้อยคำไม่สุภาพเวลาประชาชนมาติดต่อ ผู้บังคับบัญชาก็ตั้งกรรมการสอบข้อเท็จจริง การตั้งกรรมการสอบข้อเท็จจริงนี้ ผลก็คือได้ข้อเท็จจริงมาในเบื้องต้น ยังไม่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในสิทธิของข้าราชการผู้ถูกร้องเรียนนั้น ไม่มีการก่อสิทธิ ไม่มีการระงับสิทธิแต่อย่างใด เป็นเพียงการดำเนินการให้บรรลุผลในการทราบข้อเท็จจริงว่าเป็นตามที่ถูกร้องเรียนหรือไม่
ข้อที่แตกต่างกันระหว่าง “กฎ” กับ “คำสั่งทางปกครอง” คือ
กฎ มีผลบังคับเป็นการทั่วไป ไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ แต่คำสั่งทางปกครองมีผลบังคับเฉพาะกรณี หรือเฉพาะบุคคลใดบุคคลหนึ่ง หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง
ตัวอย่างที่แสดงให้เห็นถึงข้อแตกต่างระหว่าง “กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง” เช่น
- สภามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ใช้อำนาจตามกฎหมายคือ พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ฯ ออกข้อบังคับมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ว่าด้วยการศึกษาชั้นปริญญาตรีฯ วางกฎเกณฑ์ว่า ในแต่ละภาคการศึกษานักศึกษาจะต้องจดทะเบียนศึกษาลักษณะวิชาไม่น้อยกว่า 9 หน่วยกิต และไม่เกิน 22 หน่วยกิต ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ที่มีผลเป็นการทั่วไปโดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ ซึ่งจะแตกต่างจากการที่อธิการบดีมหาวิทยาลัยฯ อาศัยอำนาจตามข้อบังคับมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ว่าด้วยวินัยนักศึกษา (ซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์) ออกคำสั่งให้ถอนชื่อนักศึกษาที่กระทำทุจริตในการสอบไล่ออกจากทะเบียนนักศึกษาของมหาวิทยาลัยฯ คำสั่งเช่นว่านี้เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล โดยมุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่บุคคลหนึ่งบุคคลใดเป็นการเฉพาะ คือนักศึกษาที่กระทำทุจริต การใช้อำนาจตามกฎหมายในกรณีนี้จึงมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครอง
- ผู้ว่าฯ กทม. ในฐานะเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่น อาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร ออกใบอนุญาตให้นายดำก่อสร้างอาคารบนโฉนดเลขที่ 123 ถนนรามคำแหง เป็นคำสั่งทางปกครอง จะเห็นว่ามีความเป็นรูปธรรม คือทราบว่าเป็นอาคารที่ได้รับอนุญาตอยู่บนโฉนดเลขที่ 123 เกิดผลเฉพาะกรณีเพราะอนุญาตให้เฉพาะนายดำเท่านั้น ก่อให้เกิดสิทธิและหน้าที่ คือนายดำมีสิทธิจะก่อสร้างอาคาร กทม. ก็มีหน้าที่จะไม่ไปรบกวนการสร้างอาคารของนายดำ นี่คือการก่อให้เกิดผลในทางกฎหมาย และมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอก คือนายดำได้รับอนุญาตแล้วในการก่อสร้างอาคาร
- ห้างสรรพสินค้าแห่งหนึ่ง ตั้งอยู่บนโฉนดเลขที่ 123 เกิดเพลิงไหม้ ผู้ว่าฯ กทม. จึงสั่งให้เจ้าหน้าที่เอาป้ายไปติด ห้ามมิให้ผู้ใดเข้าไปในอาคาร กรณีนี้จะมีความก้ำกึ่งว่าเป็นคำสั่งทางปกครองหรือกฎ เพราะระบุเฉพาะอาคารนี้ แต่มีคำว่า “ผู้ใด” จะเป็นการทั่วไปหรือไม่ เรื่องนี้ในทางวิชาการถือว่าเป็นคำสั่งทั่วไปทางปกครอง โดยอาศัยข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น ความเป็นรูปธรรมที่เกิดขึ้น ก็คืออาคารที่เกิดเพลิงไหม้ดังกล่าว
· ผลทางกฎหมายในการจำแนก “กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง”
ประเทศไทยมีกฎหมายกำหนดกฎเกณฑ์ในการออก “คำสั่งทางปกครอง” ไว้โดยตรงแล้ว คือ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 แต่ยังไม่มีกำหนดกฎเกณฑ์ในการออก “กฎ” ไว้โดยตรง
การโต้แย้งคัดค้านความชอบด้วยกฎหมายของ “กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง”
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ บัญญัติหลักเกณฑ์และวิธีการที่แตกต่างกันบางประการ สรุปได้ดังนี้
1. พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ไม่ใช้บังคับกับกฎ แต่ใช้บังคับกับคำสั่งทางปกครอง โดยกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการโต้แย้งคัดค้านคำสั่งทางปกครองเอาไว้ว่า ผู้รับคำสั่งทางปกครองหรือผู้ซึ่งถูกกระทบสิทธิจากผลของคำสั่งทางปกครองมีสิทธิอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กฎหมายเฉพาะกำหนดไว้ แต่ถ้าในกฎหมายเฉพาะนั้นไม่มีการกำหนดขั้นตอนและระยะเวลาในการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองไว้ ผู้รับคำสั่งทางปกครองหรือผู้ซึ่งถูกกระทบสิทธิจากผลของคำสั่งทางปกครองจะต้องอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ
2. พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการฟ้องคดีโต้แย้งคำสั่งทางปกครองและกฎไว้ต่างกันดังนี้
ก. ผู้ซึ่งประสงค์จะฟ้องคดีโต้แย้งคำสั่งทางปกครองต่อศาลปกครอง ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ การฟ้องคดีต่อศาลปกครองในเรื่องนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว และได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้น หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด (มาตรา 42 วรรคสอง)
ข. การฟ้องคดีต่อศาลปกครองโต้แย้งคำสั่งทางปกครองหรือกฎที่มิใช่พระราชกฤษฎีกา หรือกฎที่ออกโดยคณะรัฐมนตรีหรือโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองชั้นต้น จึงต้องยื่นฟ้องต่อศาลปกครองชั้นต้นที่ผู้ฟ้องคดีมีภูมิลำเนาหรือที่มูลคดีเกิดขึ้นในเขตศาลปกครองชั้นต้นนั้น (มาตรา 47) แต่ถ้าเป็นการฟ้องคดีต่อศาลปกครองโต้แย้งกฎที่เป็นพระราชกฤษฎีกาหรือกฎที่ออกโดยคณะรัฐมนตรี หรือโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองสูงสุด (มาตรา 11 (2)) จึงต้องยื่นฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุดโดยตรง
ไตรภพ USA
1. เป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย
กล่าวคือ เป็นการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ ได้แก่ พระราชกำหนด กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และประกาศคณะปฏิวัติบางฉบับ
อำนาจในทางปกครอง เป็นอำนาจซึ่งอยู่ในระบบกฎหมายมหาชน ดังนั้น องค์ประกอบข้อนี้จึงบ่งบอกว่า การกระทำหลายประการของเจ้าหน้าที่อาจจะไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง เช่น การกระทำที่กระทำภายใต้ระบบกฎหมายเอกชน แม้เจ้าหน้าที่จะเป็นผู้กระทำก็ตาม หากอยู่ภายใต้ระบบกฎหมายเอกชนก็ไม่ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง เช่น กรณีกระทรวงการต่างประเทศไปเปิดสำนักงานหลายแห่งตามห้างสรรพสินค้าเพื่อเปิดให้บริการทำหนังสือเดินทาง มีการเช่าพื้นที่อาคารเพื่อใช้ทำสำนักงานดังกล่าว มีสัญญาเช่า 5 ปี แต่เช่าไปได้เพียง 1 ปี เห็นว่าไม่คุ้มค่าใช้จ่ายจึงบอกเลิกสัญญา การแสดงเจตนาบอกเลิกสัญญาเช่ากรณีนี้ไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง เพราะถือว่าตั้งแต่เริ่มแรกนั้นได้ผูกพันกับเอกชนตามสัญญาเช่าภายใต้กฎหมายแพ่ง อาศัยความสมัครใจตกลงกัน เมื่อฝ่ายปกครองผิดสัญญา หรือฝ่ายเอกชนไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ให้ตามสัญญาได้ก็สามารถสั่งปรับ สั่งริบมัดจำ หรือใดๆ ตามกฎหมายแพ่งได้ เพราะอยู่ภายใต้ระบบกฎหมายเอกชน
การใช้อำนาจทางปกครอง ก็คือการกระทำซึ่งอาศัยอำนาจฝ่ายเดียวที่เหนือกว่า วินิจฉัยสั่งการได้โดยไม่ต้องได้รับความยินยอมจากเอกชน ดังนั้น กรณีที่ฝ่ายปกครองเข้าไปผูกนิติสัมพันธ์โดยอาศัยการสั่งการฝ่ายเดียวจึงจะถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง แต่หากอยู่บนพื้นฐานความสมัครใจก็ไม่ใช่การใช้อำนาจทางปกครอง
อำนาจทางปกครองนั้นไม่ใช่อำนาจรัฐบาล ไม่ใช่อำนาจนิติบัญญัติ ไม่ใช่อำนาจตุลาการ อำนาจตุลาการ เช่น อำนาจของศาลในการพิจารณาคดี คำพิพากษาของศาลจึงไม่ใช่คำสั่งทางปกครองเพราะเกิดจากการใช้อำนาจในทางตุลาการ อำนาจรัฐบาลก็เป็นอำนาจเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับรัฐสภา การตั้งกระทู้ถาม การไม่รับรองร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินของนายกรัฐมนตรี เป็นต้น เหล่านี้ถือเป็นการกระทำของรัฐบาล จึงไม่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง หรืออำนาจนิติบัญญัติ เช่น อำนาจในการพิจารณากฎหมาย อำนาจในการให้ความเห็นชอบเนื้อหาทางกฎหมาย ก็ไม่ใช่อำนาจทางปกครองเช่นเดียวกัน
หากผู้พิพากษาคนหนึ่งถูกคำสั่งให้ออกจากราชการ โดยมีการประชุมของคณะกรรมการตุลาการ (ก.ต.) แล้ว เห็นว่าผู้พิพากษาคนนี้ประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง เห็นควรให้ไล่ออก ประธานศาลฎีกาจึงมีคำสั่งไล่ผู้พิพากษาออกตามมติของคณะกรรมการตุลาการ คำสั่งไล่ออกดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่
จะเห็นว่าเป็นเรื่องในองค์กรตุลาการ แต่การมีคำสั่งไล่ผู้พิพากษาออกนี้ถือว่าเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง เพียงแต่ว่าในระบบการตรวจสอบนั้น คำสั่งไล่ผู้พิพากษาออกนี้ศาลปกครองไม่สามารถตรวจสอบได้ เพราะพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองฯ มาตรา 9 วรรค 2 (2) ได้บัญญัติยกเว้นไว้ว่าการดำเนินงานของ ก.ต. ไม่อยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลปกครอง จึงไม่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง การใช้อำนาจปกครองเป็นการใช้ความมีสถานะที่เหนือกว่าสามารถวินิจฉัยสั่งการได้โดยไม่ต้องรับความยินยอมจากบุคคลผู้รับคำสั่ง ฉะนั้น อาจใช้หลักพิจารณาว่าเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือไม่ โดยดูว่าเป็นการอาศัยอำนาจฝ่ายเดียวที่เหนือกว่า วินิจฉัยสั่งการได้โดยไม่ต้องได้รับความยินยอมจากผู้รับคำสั่งหรือไม่ เช่น
- สภาทนายความที่ออกคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตว่าความ แม้เป็นองค์กรเอกชนแต่ก็ใช้อำนาจทางปกครอง
- ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา หากกระทำในกระบวนการนิติบัญญัติก็ไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง แต่ถ้าใช้อำนาจในลักษณะที่เป็นอำนาจทางปกครอง เช่น ไล่ข้าราชการรัฐสภาออก หรือลงโทษทางวินัยข้าราชการ
รัฐสภา เช่นนี้ก็ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง เป็นต้น
2. มีวัตถุประสงค์เป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ หรือก่อให้เกิดผลในทางกฎหมายอันมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล
การกระทำที่ยังไม่มุ่งผลในทางกฎหมายจึงไม่ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง อาจเป็นเพียงการตระเตรียมเพื่อออกคำสั่งทางปกครองหรือเป็นการกระทำที่มุ่งผลในทางข้อเท็จจริงบางอย่าง เช่น มีข้าราชการถูกร้องเรียนว่าใช้ถ้อยคำไม่สุภาพเวลาประชาชนมาติดต่อ ผู้บังคับบัญชาก็ตั้งกรรมการสอบข้อเท็จจริง การตั้งกรรมการสอบข้อเท็จจริงนี้ ผลก็คือได้ข้อเท็จจริงมาในเบื้องต้น ยังไม่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในสิทธิของข้าราชการผู้ถูกร้องเรียนนั้น ไม่มีการก่อสิทธิ ไม่มีการระงับสิทธิแต่อย่างใด เป็นเพียงการดำเนินการให้บรรลุผลในการทราบข้อเท็จจริงว่าเป็นตามที่ถูกร้องเรียนหรือไม่
ข้อที่แตกต่างกันระหว่าง “กฎ” กับ “คำสั่งทางปกครอง” คือ
กฎ มีผลบังคับเป็นการทั่วไป ไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ แต่คำสั่งทางปกครองมีผลบังคับเฉพาะกรณี หรือเฉพาะบุคคลใดบุคคลหนึ่ง หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง
ตัวอย่างที่แสดงให้เห็นถึงข้อแตกต่างระหว่าง “กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง” เช่น
- สภามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ใช้อำนาจตามกฎหมายคือ พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ฯ ออกข้อบังคับมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ว่าด้วยการศึกษาชั้นปริญญาตรีฯ วางกฎเกณฑ์ว่า ในแต่ละภาคการศึกษานักศึกษาจะต้องจดทะเบียนศึกษาลักษณะวิชาไม่น้อยกว่า 9 หน่วยกิต และไม่เกิน 22 หน่วยกิต ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ที่มีผลเป็นการทั่วไปโดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ ซึ่งจะแตกต่างจากการที่อธิการบดีมหาวิทยาลัยฯ อาศัยอำนาจตามข้อบังคับมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ว่าด้วยวินัยนักศึกษา (ซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์) ออกคำสั่งให้ถอนชื่อนักศึกษาที่กระทำทุจริตในการสอบไล่ออกจากทะเบียนนักศึกษาของมหาวิทยาลัยฯ คำสั่งเช่นว่านี้เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล โดยมุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่บุคคลหนึ่งบุคคลใดเป็นการเฉพาะ คือนักศึกษาที่กระทำทุจริต การใช้อำนาจตามกฎหมายในกรณีนี้จึงมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครอง
- ผู้ว่าฯ กทม. ในฐานะเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่น อาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร ออกใบอนุญาตให้นายดำก่อสร้างอาคารบนโฉนดเลขที่ 123 ถนนรามคำแหง เป็นคำสั่งทางปกครอง จะเห็นว่ามีความเป็นรูปธรรม คือทราบว่าเป็นอาคารที่ได้รับอนุญาตอยู่บนโฉนดเลขที่ 123 เกิดผลเฉพาะกรณีเพราะอนุญาตให้เฉพาะนายดำเท่านั้น ก่อให้เกิดสิทธิและหน้าที่ คือนายดำมีสิทธิจะก่อสร้างอาคาร กทม. ก็มีหน้าที่จะไม่ไปรบกวนการสร้างอาคารของนายดำ นี่คือการก่อให้เกิดผลในทางกฎหมาย และมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอก คือนายดำได้รับอนุญาตแล้วในการก่อสร้างอาคาร
- ห้างสรรพสินค้าแห่งหนึ่ง ตั้งอยู่บนโฉนดเลขที่ 123 เกิดเพลิงไหม้ ผู้ว่าฯ กทม. จึงสั่งให้เจ้าหน้าที่เอาป้ายไปติด ห้ามมิให้ผู้ใดเข้าไปในอาคาร กรณีนี้จะมีความก้ำกึ่งว่าเป็นคำสั่งทางปกครองหรือกฎ เพราะระบุเฉพาะอาคารนี้ แต่มีคำว่า “ผู้ใด” จะเป็นการทั่วไปหรือไม่ เรื่องนี้ในทางวิชาการถือว่าเป็นคำสั่งทั่วไปทางปกครอง โดยอาศัยข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น ความเป็นรูปธรรมที่เกิดขึ้น ก็คืออาคารที่เกิดเพลิงไหม้ดังกล่าว
· ผลทางกฎหมายในการจำแนก “กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง”
ประเทศไทยมีกฎหมายกำหนดกฎเกณฑ์ในการออก “คำสั่งทางปกครอง” ไว้โดยตรงแล้ว คือ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 แต่ยังไม่มีกำหนดกฎเกณฑ์ในการออก “กฎ” ไว้โดยตรง
การโต้แย้งคัดค้านความชอบด้วยกฎหมายของ “กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง”
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ บัญญัติหลักเกณฑ์และวิธีการที่แตกต่างกันบางประการ สรุปได้ดังนี้
1. พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ไม่ใช้บังคับกับกฎ แต่ใช้บังคับกับคำสั่งทางปกครอง โดยกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการโต้แย้งคัดค้านคำสั่งทางปกครองเอาไว้ว่า ผู้รับคำสั่งทางปกครองหรือผู้ซึ่งถูกกระทบสิทธิจากผลของคำสั่งทางปกครองมีสิทธิอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กฎหมายเฉพาะกำหนดไว้ แต่ถ้าในกฎหมายเฉพาะนั้นไม่มีการกำหนดขั้นตอนและระยะเวลาในการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองไว้ ผู้รับคำสั่งทางปกครองหรือผู้ซึ่งถูกกระทบสิทธิจากผลของคำสั่งทางปกครองจะต้องอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ
2. พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการฟ้องคดีโต้แย้งคำสั่งทางปกครองและกฎไว้ต่างกันดังนี้
ก. ผู้ซึ่งประสงค์จะฟ้องคดีโต้แย้งคำสั่งทางปกครองต่อศาลปกครอง ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ การฟ้องคดีต่อศาลปกครองในเรื่องนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว และได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้น หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด (มาตรา 42 วรรคสอง)
ข. การฟ้องคดีต่อศาลปกครองโต้แย้งคำสั่งทางปกครองหรือกฎที่มิใช่พระราชกฤษฎีกา หรือกฎที่ออกโดยคณะรัฐมนตรีหรือโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองชั้นต้น จึงต้องยื่นฟ้องต่อศาลปกครองชั้นต้นที่ผู้ฟ้องคดีมีภูมิลำเนาหรือที่มูลคดีเกิดขึ้นในเขตศาลปกครองชั้นต้นนั้น (มาตรา 47) แต่ถ้าเป็นการฟ้องคดีต่อศาลปกครองโต้แย้งกฎที่เป็นพระราชกฤษฎีกาหรือกฎที่ออกโดยคณะรัฐมนตรี หรือโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองสูงสุด (มาตรา 11 (2)) จึงต้องยื่นฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุดโดยตรง
ไตรภพ USA
กฎหมายปกครอง (LP615) ชุด 4
การกระทำทางปกครอง
หมายถึง การกระทำโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ ขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง
ดังนั้น การกระทำทางปกครองมีองค์ประกอบดังนี้
1. เป็นการกระทำขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่าย
ปกครอง และ
2. กระทำโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ ได้แก่ พระราชกำหนด กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และประกาศคณะปฏิวัติบางฉบับ
แต่ถ้าการกระทำขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครองมิได้ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ การกระทำดังกล่าวก็ไม่ใช่การกระทำทางปกครอง เช่น การที่เจ้าหน้าที่พิมพ์หนังสือราชการ , การที่พนักงานรัฐวิสาหกิจส่งใบแจ้งหนี้ค่าใช้บริการของรัฐวิสาหกิจไปยังผู้ใช้บริการ , การที่พนักงานขับรถของส่วนราชการขับรถไปส่งหนังสือราชการ เป็นต้น การกระทำเหล่านี้มิได้ใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าว จึงไม่ใช่การกระทำทางปกครอง
ข้อยกเว้น กรณีผู้กระทำมิใช่องค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง แต่การกระทำนั้นเป็นการกระทำทางปกครอง
1) การกระทำขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร กล่าวคือ ฝ่ายบริหารหรือฝ่ายรัฐบาลจะมีอยู่สองสถานะ คือ
- สถานะที่เป็นรัฐบาล บริหารประเทศในเชิงนโยบาย
- สถานะที่เป็นองค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง
1.1 หากฝ่ายบริหารกระทำการโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญก็
เป็นการกระทำในฐานะที่เป็นรัฐบาล การกระทำนั้นก็ไม่ใช่การกระทำทางปกครอง แต่เป็น “การกระทำของรัฐบาล” ซึ่งการกระทำของรัฐบาลแบ่งออกเป็นสองประเภทใหญ่ ๆ คือ
ก. การกระทำในความสัมพันธ์กับรัฐสภา เช่น มติของคณะรัฐมนตรีที่ให้เสนอร่างพระราชบัญญัติต่อสภาผู้แทนราษฎร การตราพระราชกฤษฎีกาเปิดหรือปิดสมัยประชุม พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ หรือการตั้งกระทู้ถาม การกระทำเหล่านี้เป็นการกระทำโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ จึงเป็น “การกระทำของรัฐบาล” เมื่อมีปัญหาเรื่องความชอบด้วยรัฐธรรมนูญขึ้นมาก็ไม่สามารถฟ้องศาลปกครองได้ ต้องไปฟ้องศาลรัฐธรรมนูญ
ข. การกระทำในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เช่น การทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศ หรือกับองค์การระหว่างประเทศ การส่งทูตานุทูตไทยไปประจำในต่างประเทศ เป็น “การกระทำของรัฐบาล”
1.2 หากองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารกระทำการโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครอง เช่น การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดท้องที่ที่เป็นเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หรือมติของคณะรัฐมนตรีที่ให้ต่อเวลาราชการให้ข้าราชการซึ่งมีอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์แล้ว ให้รับราชการต่อไปอีกคราวละหนึ่งปี จนอายุครบ 65 ปีบริบูรณ์ โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญข้าราชการฯ ถือเป็นการกระทำทางปกครอง หากเห็นว่ามติคณะรัฐมนตรีใช้ดุลพินิจไม่ชอบก็สามารถฟ้องศาลปกครองเพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย
ตัวอย่างเช่น รัฐบาลเปิดสัมพันธไมตรีกับพม่า ต่อมารัฐบาลสั่งปิดชายแดน พ่อค้าเดือดร้อน ไม่มีรายได้ อาหารเน่าเสีย ไปฟ้องศาลปกครองให้เพิกถอนมติคณะรัฐมนตรี ศาลปกครองไม่รับฟ้องเพราะเป็นนโยบายทางการเมืองของรัฐบาล เป็น “การกระทำของรัฐบาล”
2) การกระทำขององค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ
องค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น รัฐสภา ประธานรัฐสภา ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือประธานวุฒิสภา ไม่ได้ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญแต่เพียงอย่างเดียวเท่านั้น แต่ยังใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติอีกด้วย เช่น การที่สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาและเลขาธิการคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน ฯลฯ ก็ถือได้ว่าเป็น “การกระทำทางปกครอง”
หรือกรณีประธานรัฐสภามีคำสั่งลงโทษเจ้าหน้าที่ของสำนักงานสภาผู้แทนราษฎร คำสั่งลงโทษทางวินัยนั้นเป็นการกระทำทางปกครอง หากเจ้าหน้าที่นั้นเห็นว่าคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายก็สามารถฟ้องศาลปกครองได้ แต่ถ้าประธานรัฐสภาหรือประธานสภาใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญหรือข้อบังคับต่างๆ ก็เป็นเรื่องข้อพิพาทตามรัฐธรรมนูญ
3) การกระทำขององค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ
ในรัฐธรรมนูญ ปี 2540 จะมีหน่วยงานใหม่ 2 ประเภทคือ องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระตามรัฐธรรมนูญเช่น ก.ก.ต., ป.ป.ช. เป็นต้น และหน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญ เช่น สำนักงานศาลปกครอง เป็นต้น
- ถ้าองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระตามรัฐธรรมนูญ ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ ก็ไม่ใช่การกระทำทางปกครอง หากเกิดข้อพิพาทต้องฟ้องศาลรัฐธรรมนูญ
- แต่ถ้าองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระตามรัฐธรรมนูญ ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าเทียบเท่าพระราชบัญญัติ ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครอง หากเกิดข้อพิพาทสามารถฟ้องศาลปกครองได้
ตัวอย่าง ก.ก.ต.มีอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ ปี 2540 มาตรา 144 และ 145 ซึ่งในการออกคำสั่งบางกรณีอาจไปกระทบสิทธิของบุคคลได้ เช่น กรณีมีการร้องขอให้มีการนับคะแนนใหม่ แต่ ก.ก.ต.ปฏิเสธ บุคคลผู้ถูกกระทบสิทธิคือผู้ลงสมัครรับเลือกตั้ง ไม่สามารถนำเรื่องดังกล่าวไปฟ้องต่อศาลปกครองได้ เพราะเป็นการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง (คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 52/2546 )
4) การใช้อำนาจรัฐตามกฎหมายขององค์กรเอกชน
องค์กรเอกชนบางองค์กร หากได้รับมอบให้ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติ การกระทำขององค์กรเอกชนนั้นก็ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครอง เช่น
4.1 องค์กรวิชาชีพ ได้แก่ เนติบัณฑิตยสภา สภาทนายความ แพทยสภา ฯลฯ องค์กรเหล่านี้เป็นเอกชน แต่มีกฎหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองได้ เช่น สภาทนายความ เป็นองค์กรที่ได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครอง สามารถที่จะออกคำสั่งโดยไม่ต้องอาศัยความยินยอมได้ เช่น ออกคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตว่าความของทนายความ เพราะได้รับมอบให้ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติทนายความ เป็นต้น
4.2 โรงเรียนเอกชน มหาวิทยาลัยเอกชน เช่น เมื่อเรียนจบแล้ว ทางโรงเรียนไม่ออกใบประกาศนียบัตรให้ คำสั่งไม่ออกใบประกาศนียบัตรให้เป็นคำสั่งทางปกครอง เพราะเป็นการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชนฯ
4.3 บริษัทเอกชนที่รับตรวจสภาพรถยนต์ รถที่มีอายุการใช้งาน 5 ปี ขึ้นไปจะต้องผ่านการตรวจสภาพก่อนจึงจะต่อทะเบียนในแต่ละปีได้ บริษัทเอกชนเหล่านี้สามารถออกใบรับรองการตรวจสภาพรถได้ และใบรับรองดังกล่าวถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติขนส่งทางบกที่อนุญาตให้เอกชนสามารถเปิดสถานบริการตรวจสภาพรถยนต์ได้
ประเภทของการกระทำทางปกครอง
การกระทำทางปกครองมีสี่ประเภท ได้แก่
1. กฎ
2. คำสั่งทางปกครอง
3. สัญญาทางปกครอง
4. ปฏิบัติการทางปกครอง
(หมายเหตุ ในตำราเกี่ยวกับกฎหมายปกครอง จะพบคำว่า “นิติกรรมทางปกครอง” โดยแบ่งการกระทำทางปกครองออกเป็น “ปฏิบัติการทางปกครอง” กับ “นิติกรรมทางปกครอง” เวลาอ่านตำราจะต้องดูว่าผู้เขียนศึกษาจบจากประเทศใด
- หากผู้เขียนจบจากประเทศฝรั่งเศส นิติกรรมทางปกครองจะมีความหมายอย่างกว้าง คือรวมทั้งนิติกรรมฝ่ายเดียว (ได้แก่ กฎ และคำสั่งทางปกครอง) และนิติกรรมสองฝ่าย (สัญญาทางปกครอง)
- หากเป็นตำราของอาจารย์วรพจน์ วิศรุตพิชญ์ นิติกรรมทางปกครองมีความหมายแคบลงมา คือหมายถึงนิติกรรมฝ่ายเดียว คือ กฎ และคำสั่งทางปกครอง
- หากผู้เขียนจบจากประเทศเยอรมัน นิติกรรมทางปกครองจะมีความหมายอย่างแคบ คือหมายถึงนิติกรรมฝ่ายเดียว คือคำสั่งทางปกครองเท่านั้น ไม่รวมกฎ
“นิติกรรมทางปกครอง” เป็นคำที่ใช้ในแวดวงนักวิชาการ กฎหมายไทยไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองฯ หรือ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ไม่มีคำว่า “นิติกรรมทางปกครอง” จะใช้คำว่า “กฎ” , “คำสั่งทางปกครอง” หรือ “สัญญาทางปกครอง” เท่านั้น)
ในประเทศที่มีการแบ่งระบบกฎหมายเป็นกฎหมายมหาชนและกฎหมายเอกชน ฝ่ายปกครองจะสามารถดำเนินกิจกรรมทางปกครองไม่ใช่เฉพาะในส่วนของกฎหมายมหาชนเท่านั้น (คือการใช้อำนาจอย่างมีเอกสิทธิ์เหนือกว่า) แต่ยังดำเนินกิจกรรมทางปกครองภายใต้ระบบกฎหมายเอกชนได้ด้วย ทั้งนี้ โดยการลดสถานะของตนลงมาให้เท่ากับเอกชน ด้วยเหตุนี้ หากแบ่งการกระทำทางปกครองออกตามระบบกฎหมาย สามารถแบ่งได้เป็น
1. การกระทำทางปกครองขององค์กรฝ่ายปกครองในระบบกฎหมายเอกชน และ
2. การกระทำทางปกครองขององค์กรฝ่ายปกครองในระบบกฎหมายมหาชน
กิจกรรมบางอย่างฝ่ายปกครองไม่สามารถที่จะเลือกดำเนินกิจกรรมภายใต้ระบบกฎหมายเอกชนได้ จะต้องทำภายใต้ระบบกฎหมายมหาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกิจกรรมที่เกี่ยวกับการรักษาความปลอดภัย เช่น การออกคำสั่งให้รื้อถอนอาคารที่ปลูกไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะอาคารนั้นอาจพังทลาย หรือกีดขวางการจราจร อาจจะเป็นอันตรายต่อผู้สัญจร หรือภารกิจในด้านการเงิน การคลัง เช่น การเก็บภาษีอากร ฝ่ายปกครองก็ไม่สามารถจะเลือกทำภายใต้ระบบกฎหมายเอกชนได้ แต่บางกรณีฝ่ายปกครองอาจเลือกทำภายใต้ระบบกฎหมายเอกชนได้หากเห็นว่าสะดวกและเป็นประโยชน์กว่า กรณีนี้ฝ่ายปกครองจะลดสถานะของตนลงมาให้เท่าเทียมกันกับเอกชน อยู่ภายใต้ระบบความสมัครใจบนพื้นฐานของเจตนา ความเท่าเทียมกันในที่นี้ก็คือเสมือนเป็นเอกชนคนหนึ่งไปผูกนิติสัมพันธ์กับเอกชนอีกคนหนึ่ง ซึ่งจะต้องอาศัยความสมัครใจ แสดงเจตนาโดยอิสระ ซึ่งการเคลื่อนไหวในการก่อสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายเอกชนนั้นก็เพื่อให้ประโยชน์สาธารณะนั้นมีประสิทธิภาพ ไม่จำเป็นจะต้องใช้อำนาจเหนือกว่าเสมอไป เช่น ฝ่ายปกครองอาจจะตกลงซื้ออุปกรณ์สำนักงาน ซื้อรถยนต์ รถลาก หรืออยากจะได้ที่ดินแปลงหนึ่งก็ไม่จำเป็นจะต้องเวนคืนเสมอไป อาจจะซื้อตามสัญญาซื้อขายภายใต้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ได้ หรืออาจจะตกลงกับผู้รับเหมาให้ซ่อมแซมอาคารที่ชำรุดในรูปของสัญญาจ้างทำของ หรือทำสัญญาเช่าอาคารของเอกชนชั่วคราวเพื่อใช้เป็นสำนักงาน อันเป็นการอำนวยความสะดวกแก่ประชาชนผู้มาติดต่อ เป็นการขยายหน่วยงานกระจายไปยังที่ต่างๆ เพื่อให้ประชาชนสะดวกในการติดต่อราชการ เป็นต้น
กฎ
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 ให้คำนิยามไว้ว่า “กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไปโดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
(พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 3 ได้ให้คำนิยามของ “กฎ” ไว้เช่นเดียวกัน) ในคำนิยามนี้เป็นเพียงตัวอย่างที่แสดงให้เห็นว่า “กฎ” ได้แก่อะไรบ้าง แต่ความหมายนั้น “กฎ” ก็คือ ข้อบัญญัติหรือบทบัญญัติที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป ไม่ได้มุ่งหมายใช้บังคับแก่บุคคลหนึ่งบุคคลใด หรือแก่กรณีใดเป็นการเฉพาะ
- พระราชกฤษฎีกานั้นออกโดยคณะรัฐมนตรี มี 2 กรณี คือ คณะรัฐมนตรีอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ (เช่น พระราชกฤษฎีกาเรียกประชุมรัฐสภา เป็นต้น) และอาศัยอำนาจตามกฎหมายแม่บท (พระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนด) เฉพาะพระราชกฤษฎีกาที่คณะรัฐมนตรีออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายแม่บทเท่านั้นที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง
- กฎกระทรวง ต้องตราขึ้นตามกฎหมายแม่บทเช่นเดียวกัน ผู้เสนอร่างกฎกระทรวงคือรัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมายแม่บทที่ให้อำนาจออกกฎกระทรวง โดยมีคณะรัฐมนตรีเป็นผู้พิจารณา และเมื่อพิจารณาแล้วก็ให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมายแม่บทที่ให้อำนาจออกกฎกระทรวงเป็นผู้ลงนาม
- ประกาศกระทรวง เป็นอำนาจของรัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมายแม่บท เมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วก็มีผลบังคับใช้
- ข้อบังคับ ออกโดยผู้มีอำนาจตามที่กฎหมายแม่บทบัญญัติไว้ว่า เรื่องใดให้ออกเป็นข้อบังคับ เช่น พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยรามคำแหง บัญญัติให้สภามหาวิทยาลัยมีอำนาจออกข้อบังคับมหาวิทยาลัยรามคำแหง เป็นต้น
- ข้อบัญญัติท้องถิ่น ออกโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ออกโดยองค์การบริหารส่วนจังหวัด ออกโดยองค์การบริหารส่วนตำบล ออกโดยกรุงเทพมหานคร เป็นต้น ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง
กฎหมายที่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครองนี้เราเรียกว่า “กฎ”
คำสั่งทางปกครอง
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ได้ให้คำนิยามไว้ในมาตรา 5 ว่า “คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
(2) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง
ส่วนในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ไม่ได้ให้คำนิยามของ “คำสั่งทางปกครอง” ไว้
ตามคำนิยามข้างต้น คำสั่งทางปกครองจะมี 2 ความหมายคือ
- ความหมายแรก เป็นความหมายตามเนื้อความ ซึ่งในคำนิยามได้ยกตัวอย่างไว้ว่า “เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง การรับจดทะเบียน” เหล่านี้เป็นเพียงตัวอย่างของคำสั่งทางปกครองเพื่อให้ผู้ใช้กฎหมายเข้าใจได้ง่ายขึ้นเท่านั้น
- ความหมายที่สอง เป็นความหมายที่ฝ่ายปกครองจะบัญญัติเป็นกรณีไปในกฎกระทรวง ซึ่งเป็นกรณีที่ก้ำกึ่งว่าจะเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ ก็จะออกเป็นกฎกระทรวงไว้เลยว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง ทั้งนี้ เพื่อมิให้ต้องตีความกันอีก
คำสั่งทางปกครองที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง เช่น คำสั่งรับ หรือไม่รับคำเสนอขาย การอนุมัติสั่งซื้อ การอนุมัติจัดจ้าง การยกเลิกกระบวนพิจารณาคำเสนอ เช่น มีการติดประกาศขอให้เสนอราคาก่อสร้างอาคาร หรือเสนอราคาเครื่องใช้สำนักงาน แล้วก็มีคำสั่งยกเลิก คำสั่งยกเลิกนี้ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครองเพราะได้กำหนดไว้ในกฎกระทรวงแล้วว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง (กฎกระทรวงฉบับที่ 12 (พ.ศ.2543) ออกตามความใน พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539) เป็นต้น
หมายถึง การกระทำโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ ขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง
ดังนั้น การกระทำทางปกครองมีองค์ประกอบดังนี้
1. เป็นการกระทำขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่าย
ปกครอง และ
2. กระทำโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ ได้แก่ พระราชกำหนด กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และประกาศคณะปฏิวัติบางฉบับ
แต่ถ้าการกระทำขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครองมิได้ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ การกระทำดังกล่าวก็ไม่ใช่การกระทำทางปกครอง เช่น การที่เจ้าหน้าที่พิมพ์หนังสือราชการ , การที่พนักงานรัฐวิสาหกิจส่งใบแจ้งหนี้ค่าใช้บริการของรัฐวิสาหกิจไปยังผู้ใช้บริการ , การที่พนักงานขับรถของส่วนราชการขับรถไปส่งหนังสือราชการ เป็นต้น การกระทำเหล่านี้มิได้ใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าว จึงไม่ใช่การกระทำทางปกครอง
ข้อยกเว้น กรณีผู้กระทำมิใช่องค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง แต่การกระทำนั้นเป็นการกระทำทางปกครอง
1) การกระทำขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร กล่าวคือ ฝ่ายบริหารหรือฝ่ายรัฐบาลจะมีอยู่สองสถานะ คือ
- สถานะที่เป็นรัฐบาล บริหารประเทศในเชิงนโยบาย
- สถานะที่เป็นองค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง
1.1 หากฝ่ายบริหารกระทำการโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญก็
เป็นการกระทำในฐานะที่เป็นรัฐบาล การกระทำนั้นก็ไม่ใช่การกระทำทางปกครอง แต่เป็น “การกระทำของรัฐบาล” ซึ่งการกระทำของรัฐบาลแบ่งออกเป็นสองประเภทใหญ่ ๆ คือ
ก. การกระทำในความสัมพันธ์กับรัฐสภา เช่น มติของคณะรัฐมนตรีที่ให้เสนอร่างพระราชบัญญัติต่อสภาผู้แทนราษฎร การตราพระราชกฤษฎีกาเปิดหรือปิดสมัยประชุม พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ หรือการตั้งกระทู้ถาม การกระทำเหล่านี้เป็นการกระทำโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ จึงเป็น “การกระทำของรัฐบาล” เมื่อมีปัญหาเรื่องความชอบด้วยรัฐธรรมนูญขึ้นมาก็ไม่สามารถฟ้องศาลปกครองได้ ต้องไปฟ้องศาลรัฐธรรมนูญ
ข. การกระทำในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เช่น การทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศ หรือกับองค์การระหว่างประเทศ การส่งทูตานุทูตไทยไปประจำในต่างประเทศ เป็น “การกระทำของรัฐบาล”
1.2 หากองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารกระทำการโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครอง เช่น การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดท้องที่ที่เป็นเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หรือมติของคณะรัฐมนตรีที่ให้ต่อเวลาราชการให้ข้าราชการซึ่งมีอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์แล้ว ให้รับราชการต่อไปอีกคราวละหนึ่งปี จนอายุครบ 65 ปีบริบูรณ์ โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญข้าราชการฯ ถือเป็นการกระทำทางปกครอง หากเห็นว่ามติคณะรัฐมนตรีใช้ดุลพินิจไม่ชอบก็สามารถฟ้องศาลปกครองเพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย
ตัวอย่างเช่น รัฐบาลเปิดสัมพันธไมตรีกับพม่า ต่อมารัฐบาลสั่งปิดชายแดน พ่อค้าเดือดร้อน ไม่มีรายได้ อาหารเน่าเสีย ไปฟ้องศาลปกครองให้เพิกถอนมติคณะรัฐมนตรี ศาลปกครองไม่รับฟ้องเพราะเป็นนโยบายทางการเมืองของรัฐบาล เป็น “การกระทำของรัฐบาล”
2) การกระทำขององค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ
องค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น รัฐสภา ประธานรัฐสภา ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือประธานวุฒิสภา ไม่ได้ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญแต่เพียงอย่างเดียวเท่านั้น แต่ยังใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติอีกด้วย เช่น การที่สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาและเลขาธิการคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน ฯลฯ ก็ถือได้ว่าเป็น “การกระทำทางปกครอง”
หรือกรณีประธานรัฐสภามีคำสั่งลงโทษเจ้าหน้าที่ของสำนักงานสภาผู้แทนราษฎร คำสั่งลงโทษทางวินัยนั้นเป็นการกระทำทางปกครอง หากเจ้าหน้าที่นั้นเห็นว่าคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายก็สามารถฟ้องศาลปกครองได้ แต่ถ้าประธานรัฐสภาหรือประธานสภาใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญหรือข้อบังคับต่างๆ ก็เป็นเรื่องข้อพิพาทตามรัฐธรรมนูญ
3) การกระทำขององค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ
ในรัฐธรรมนูญ ปี 2540 จะมีหน่วยงานใหม่ 2 ประเภทคือ องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระตามรัฐธรรมนูญเช่น ก.ก.ต., ป.ป.ช. เป็นต้น และหน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญ เช่น สำนักงานศาลปกครอง เป็นต้น
- ถ้าองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระตามรัฐธรรมนูญ ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ ก็ไม่ใช่การกระทำทางปกครอง หากเกิดข้อพิพาทต้องฟ้องศาลรัฐธรรมนูญ
- แต่ถ้าองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระตามรัฐธรรมนูญ ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าเทียบเท่าพระราชบัญญัติ ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครอง หากเกิดข้อพิพาทสามารถฟ้องศาลปกครองได้
ตัวอย่าง ก.ก.ต.มีอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ ปี 2540 มาตรา 144 และ 145 ซึ่งในการออกคำสั่งบางกรณีอาจไปกระทบสิทธิของบุคคลได้ เช่น กรณีมีการร้องขอให้มีการนับคะแนนใหม่ แต่ ก.ก.ต.ปฏิเสธ บุคคลผู้ถูกกระทบสิทธิคือผู้ลงสมัครรับเลือกตั้ง ไม่สามารถนำเรื่องดังกล่าวไปฟ้องต่อศาลปกครองได้ เพราะเป็นการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง (คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 52/2546 )
4) การใช้อำนาจรัฐตามกฎหมายขององค์กรเอกชน
องค์กรเอกชนบางองค์กร หากได้รับมอบให้ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติ การกระทำขององค์กรเอกชนนั้นก็ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครอง เช่น
4.1 องค์กรวิชาชีพ ได้แก่ เนติบัณฑิตยสภา สภาทนายความ แพทยสภา ฯลฯ องค์กรเหล่านี้เป็นเอกชน แต่มีกฎหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองได้ เช่น สภาทนายความ เป็นองค์กรที่ได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครอง สามารถที่จะออกคำสั่งโดยไม่ต้องอาศัยความยินยอมได้ เช่น ออกคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตว่าความของทนายความ เพราะได้รับมอบให้ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติทนายความ เป็นต้น
4.2 โรงเรียนเอกชน มหาวิทยาลัยเอกชน เช่น เมื่อเรียนจบแล้ว ทางโรงเรียนไม่ออกใบประกาศนียบัตรให้ คำสั่งไม่ออกใบประกาศนียบัตรให้เป็นคำสั่งทางปกครอง เพราะเป็นการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชนฯ
4.3 บริษัทเอกชนที่รับตรวจสภาพรถยนต์ รถที่มีอายุการใช้งาน 5 ปี ขึ้นไปจะต้องผ่านการตรวจสภาพก่อนจึงจะต่อทะเบียนในแต่ละปีได้ บริษัทเอกชนเหล่านี้สามารถออกใบรับรองการตรวจสภาพรถได้ และใบรับรองดังกล่าวถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติขนส่งทางบกที่อนุญาตให้เอกชนสามารถเปิดสถานบริการตรวจสภาพรถยนต์ได้
ประเภทของการกระทำทางปกครอง
การกระทำทางปกครองมีสี่ประเภท ได้แก่
1. กฎ
2. คำสั่งทางปกครอง
3. สัญญาทางปกครอง
4. ปฏิบัติการทางปกครอง
(หมายเหตุ ในตำราเกี่ยวกับกฎหมายปกครอง จะพบคำว่า “นิติกรรมทางปกครอง” โดยแบ่งการกระทำทางปกครองออกเป็น “ปฏิบัติการทางปกครอง” กับ “นิติกรรมทางปกครอง” เวลาอ่านตำราจะต้องดูว่าผู้เขียนศึกษาจบจากประเทศใด
- หากผู้เขียนจบจากประเทศฝรั่งเศส นิติกรรมทางปกครองจะมีความหมายอย่างกว้าง คือรวมทั้งนิติกรรมฝ่ายเดียว (ได้แก่ กฎ และคำสั่งทางปกครอง) และนิติกรรมสองฝ่าย (สัญญาทางปกครอง)
- หากเป็นตำราของอาจารย์วรพจน์ วิศรุตพิชญ์ นิติกรรมทางปกครองมีความหมายแคบลงมา คือหมายถึงนิติกรรมฝ่ายเดียว คือ กฎ และคำสั่งทางปกครอง
- หากผู้เขียนจบจากประเทศเยอรมัน นิติกรรมทางปกครองจะมีความหมายอย่างแคบ คือหมายถึงนิติกรรมฝ่ายเดียว คือคำสั่งทางปกครองเท่านั้น ไม่รวมกฎ
“นิติกรรมทางปกครอง” เป็นคำที่ใช้ในแวดวงนักวิชาการ กฎหมายไทยไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองฯ หรือ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ไม่มีคำว่า “นิติกรรมทางปกครอง” จะใช้คำว่า “กฎ” , “คำสั่งทางปกครอง” หรือ “สัญญาทางปกครอง” เท่านั้น)
ในประเทศที่มีการแบ่งระบบกฎหมายเป็นกฎหมายมหาชนและกฎหมายเอกชน ฝ่ายปกครองจะสามารถดำเนินกิจกรรมทางปกครองไม่ใช่เฉพาะในส่วนของกฎหมายมหาชนเท่านั้น (คือการใช้อำนาจอย่างมีเอกสิทธิ์เหนือกว่า) แต่ยังดำเนินกิจกรรมทางปกครองภายใต้ระบบกฎหมายเอกชนได้ด้วย ทั้งนี้ โดยการลดสถานะของตนลงมาให้เท่ากับเอกชน ด้วยเหตุนี้ หากแบ่งการกระทำทางปกครองออกตามระบบกฎหมาย สามารถแบ่งได้เป็น
1. การกระทำทางปกครองขององค์กรฝ่ายปกครองในระบบกฎหมายเอกชน และ
2. การกระทำทางปกครองขององค์กรฝ่ายปกครองในระบบกฎหมายมหาชน
กิจกรรมบางอย่างฝ่ายปกครองไม่สามารถที่จะเลือกดำเนินกิจกรรมภายใต้ระบบกฎหมายเอกชนได้ จะต้องทำภายใต้ระบบกฎหมายมหาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกิจกรรมที่เกี่ยวกับการรักษาความปลอดภัย เช่น การออกคำสั่งให้รื้อถอนอาคารที่ปลูกไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะอาคารนั้นอาจพังทลาย หรือกีดขวางการจราจร อาจจะเป็นอันตรายต่อผู้สัญจร หรือภารกิจในด้านการเงิน การคลัง เช่น การเก็บภาษีอากร ฝ่ายปกครองก็ไม่สามารถจะเลือกทำภายใต้ระบบกฎหมายเอกชนได้ แต่บางกรณีฝ่ายปกครองอาจเลือกทำภายใต้ระบบกฎหมายเอกชนได้หากเห็นว่าสะดวกและเป็นประโยชน์กว่า กรณีนี้ฝ่ายปกครองจะลดสถานะของตนลงมาให้เท่าเทียมกันกับเอกชน อยู่ภายใต้ระบบความสมัครใจบนพื้นฐานของเจตนา ความเท่าเทียมกันในที่นี้ก็คือเสมือนเป็นเอกชนคนหนึ่งไปผูกนิติสัมพันธ์กับเอกชนอีกคนหนึ่ง ซึ่งจะต้องอาศัยความสมัครใจ แสดงเจตนาโดยอิสระ ซึ่งการเคลื่อนไหวในการก่อสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายเอกชนนั้นก็เพื่อให้ประโยชน์สาธารณะนั้นมีประสิทธิภาพ ไม่จำเป็นจะต้องใช้อำนาจเหนือกว่าเสมอไป เช่น ฝ่ายปกครองอาจจะตกลงซื้ออุปกรณ์สำนักงาน ซื้อรถยนต์ รถลาก หรืออยากจะได้ที่ดินแปลงหนึ่งก็ไม่จำเป็นจะต้องเวนคืนเสมอไป อาจจะซื้อตามสัญญาซื้อขายภายใต้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ได้ หรืออาจจะตกลงกับผู้รับเหมาให้ซ่อมแซมอาคารที่ชำรุดในรูปของสัญญาจ้างทำของ หรือทำสัญญาเช่าอาคารของเอกชนชั่วคราวเพื่อใช้เป็นสำนักงาน อันเป็นการอำนวยความสะดวกแก่ประชาชนผู้มาติดต่อ เป็นการขยายหน่วยงานกระจายไปยังที่ต่างๆ เพื่อให้ประชาชนสะดวกในการติดต่อราชการ เป็นต้น
กฎ
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 ให้คำนิยามไว้ว่า “กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไปโดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
(พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 3 ได้ให้คำนิยามของ “กฎ” ไว้เช่นเดียวกัน) ในคำนิยามนี้เป็นเพียงตัวอย่างที่แสดงให้เห็นว่า “กฎ” ได้แก่อะไรบ้าง แต่ความหมายนั้น “กฎ” ก็คือ ข้อบัญญัติหรือบทบัญญัติที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป ไม่ได้มุ่งหมายใช้บังคับแก่บุคคลหนึ่งบุคคลใด หรือแก่กรณีใดเป็นการเฉพาะ
- พระราชกฤษฎีกานั้นออกโดยคณะรัฐมนตรี มี 2 กรณี คือ คณะรัฐมนตรีอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ (เช่น พระราชกฤษฎีกาเรียกประชุมรัฐสภา เป็นต้น) และอาศัยอำนาจตามกฎหมายแม่บท (พระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนด) เฉพาะพระราชกฤษฎีกาที่คณะรัฐมนตรีออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายแม่บทเท่านั้นที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง
- กฎกระทรวง ต้องตราขึ้นตามกฎหมายแม่บทเช่นเดียวกัน ผู้เสนอร่างกฎกระทรวงคือรัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมายแม่บทที่ให้อำนาจออกกฎกระทรวง โดยมีคณะรัฐมนตรีเป็นผู้พิจารณา และเมื่อพิจารณาแล้วก็ให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมายแม่บทที่ให้อำนาจออกกฎกระทรวงเป็นผู้ลงนาม
- ประกาศกระทรวง เป็นอำนาจของรัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมายแม่บท เมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วก็มีผลบังคับใช้
- ข้อบังคับ ออกโดยผู้มีอำนาจตามที่กฎหมายแม่บทบัญญัติไว้ว่า เรื่องใดให้ออกเป็นข้อบังคับ เช่น พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยรามคำแหง บัญญัติให้สภามหาวิทยาลัยมีอำนาจออกข้อบังคับมหาวิทยาลัยรามคำแหง เป็นต้น
- ข้อบัญญัติท้องถิ่น ออกโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ออกโดยองค์การบริหารส่วนจังหวัด ออกโดยองค์การบริหารส่วนตำบล ออกโดยกรุงเทพมหานคร เป็นต้น ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง
กฎหมายที่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครองนี้เราเรียกว่า “กฎ”
คำสั่งทางปกครอง
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ได้ให้คำนิยามไว้ในมาตรา 5 ว่า “คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
(2) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง
ส่วนในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ไม่ได้ให้คำนิยามของ “คำสั่งทางปกครอง” ไว้
ตามคำนิยามข้างต้น คำสั่งทางปกครองจะมี 2 ความหมายคือ
- ความหมายแรก เป็นความหมายตามเนื้อความ ซึ่งในคำนิยามได้ยกตัวอย่างไว้ว่า “เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง การรับจดทะเบียน” เหล่านี้เป็นเพียงตัวอย่างของคำสั่งทางปกครองเพื่อให้ผู้ใช้กฎหมายเข้าใจได้ง่ายขึ้นเท่านั้น
- ความหมายที่สอง เป็นความหมายที่ฝ่ายปกครองจะบัญญัติเป็นกรณีไปในกฎกระทรวง ซึ่งเป็นกรณีที่ก้ำกึ่งว่าจะเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ ก็จะออกเป็นกฎกระทรวงไว้เลยว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง ทั้งนี้ เพื่อมิให้ต้องตีความกันอีก
คำสั่งทางปกครองที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง เช่น คำสั่งรับ หรือไม่รับคำเสนอขาย การอนุมัติสั่งซื้อ การอนุมัติจัดจ้าง การยกเลิกกระบวนพิจารณาคำเสนอ เช่น มีการติดประกาศขอให้เสนอราคาก่อสร้างอาคาร หรือเสนอราคาเครื่องใช้สำนักงาน แล้วก็มีคำสั่งยกเลิก คำสั่งยกเลิกนี้ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครองเพราะได้กำหนดไว้ในกฎกระทรวงแล้วว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง (กฎกระทรวงฉบับที่ 12 (พ.ศ.2543) ออกตามความใน พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539) เป็นต้น
กฎหมายปกครอง (LP615) ชุด 3
การจัดทำบริการสาธารณะ (Public Service)
บริการสาธารณะเป็นกิจกรรมของรัฐซึ่งรัฐจัดทำหรือจัดให้มี มีลักษณะสำคัญอยู่ 3 ประการ คือ
1. ต้องเป็นกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะ
กิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะนั้นต้องพิจารณาว่า ในท้ายที่สุดแล้วกิจกรรมนั้นเป็นไปเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือความเป็นระเบียบเรียบร้อยของประชาชนหรือไม่ กิจกรรมบางอย่างรัฐอาจมอบให้องค์กรเอกชนที่เราเรียกว่า “องค์กรวิชาชีพ” ได้ เช่น สภาทนายความ เป็นต้น นอกจากนี้ อาจเป็นกิจกรรมที่ทำเพื่อการศึกษา เพื่อสังคม หรือวัฒนธรรม นอกจากนี้ มีกิจกรรมบางอย่างจัดทำเพื่อประโยชน์สาธารณะแต่ไม่สามารถจัดให้กิจกรรมนั้นเป็นบริการสาธารณะได้ เช่น การออกสลากกินแบ่งรัฐบาลเป็นการแสวงหารายได้ ไม่ใช่การตอบสนองความต้องการของประชาชน แม้รายได้ส่วนหนึ่งจะเอาไปใช้เพื่อสาธารณะก็ตาม
2. ต้องมีความเกี่ยวพันกับบุคคลในกฎหมายมหาชน
กล่าวคือ กิจกรรมนั้นอาจเป็นกิจกรรมที่กระทำโดยรัฐ โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ซึ่งเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน) หรืออาจเป็นองค์การมหาชนก็ได้ หรืออาจจะเป็นกรณีที่มอบให้เอกชนไปทำ แต่อยู่ในกำกับของบุคคลในกฎหมายมหาชน
3. อยู่ภายใต้ระบบพิเศษ
เนื่องจากเป็นกิจกรรมที่ดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ จึง
ต้องอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์พิเศษซึ่งแตกต่างจากเอกชน เช่น การให้เอกสิทธิ์แก่ฝ่ายปกครองเหนือเอกชน สามารถที่จะแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียว
ประเภทของบริการสาธารณะ มี 3 ประเภท คือ
1. บริการสาธารณะทางปกครอง
ซึ่งเป็นงานในหน้าที่เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน เป็นกิจกรรมเพื่อดูแลความปลอดภัยและความสงบสุขของประชาชน บริการสาธารณะประเภทนี้ฝ่ายปกครองต้องอาศัยอำนาจพิเศษในการจัดทำ โดยเป็นกิจกรรมที่ประชาชนไม่ต้องเสียค่าตอบแทน เช่น การดูแลรักษาความปลอดภัยโดยมีกำลังตำรวจ หรือมีกำลังทหารในการป้องกันประเทศ
2. บริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม
จะคล้ายกับรัฐวิสาหกิจ ลักษณะของบริการสาธารณะทาง
อุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม คือ
- วัตถุแห่งบริการนั้นแม้จะตอบสนองความต้องการของประชาชน แต่ก็เน้นในเรื่องของการผลิต การจำหน่าย การบริการ คือมีวัตถุประสงค์ทางด้านเศรษฐกิจ มีการแบ่งปันผลประโยชน์เหมือนกับกิจการของเอกชน
- บริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมมีวิธีปฏิบัติงานไม่เหมือนกับระบบราชการ เพราะระบบราชการนั้นติดระเบียบขั้นตอนต่างๆ ซึ่งยุ่งยาก แต่วิธีปฏิบัติงานในบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมต้องการความคล่องตัวให้เกิดความรวดเร็ว
- ที่มาของเงินทุน คือรายได้ส่วนหนึ่งมาจากงบประมาณ อีกส่วนหนึ่งมาจากค่าตอบแทนการบริการของผู้ใช้บริการ ซึ่งแตกต่างจากบริการสาธารณะทางปกครองข้างต้นที่ไม่มีการเก็บค่าธรรมเนียม เช่น ประปา , ไฟฟ้า , โทรศัพท์ เป็นต้น ใครที่ใช้ก็ต้องเสียค่าตอบแทนในการใช้บริการดังกล่าว
3. บริการสาธารณะอื่นๆ เนื่องจากเพื่อเป็นการตอบสนองความต้องการของประชาชนจึงทำให้เกิดบริการสาธารณะใหม่ๆ ขึ้น เช่น
- บริการสาธารณะทางสังคม เช่น องค์กรทางสังคมต่างๆ องค์กรสงเคราะห์คนชรา สำนักป้องกันอุบัติภัยแห่งชาติ เป็นต้น
- บริการสาธารณะทางสุขภาพ เป็นกิจกรรมที่จัดให้มีขึ้นเพื่อดูแลสุขภาพ รณรงค์ให้ประชาชนรักษาสุขภาพหรือต่อต้านโรคภัยไข้เจ็บต่างๆ บางประเภท เช่น สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ หรือ ส.ส.ส. เป็นต้น
- บริการสาธารณะทางวัฒนธรรม เช่น โรงละคร พิพิธภัณฑ์ สถานที่สำคัญทางประวัติศาสตร์ เป็นต้น ถือเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่ฝ่ายปกครองเป็นผู้จัดทำ โดยรัฐอาจจะมอบให้เอกชนเป็นผู้จัดทำก็ได้
- บริการสาธารณะทางด้านกีฬา เช่น สนามกีฬาของจังหวัด สระว่ายน้ำของเทศบาล เป็นต้น ถือเป็นบริการสาธารณะที่รัฐจะจัดทำได้
หลักเกณฑ์การจัดทำบริการสาธารณะ
เป็นหลักกฎหมายทั่วไป ยังไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร กล่าวคือ หลักเกณฑ์ในการจัดทำบริการสาธารณะนั้น ต้องคำนึงถึงหลักใหญ่ 3 ประการ คือ
1. หลักว่าด้วยความเสมอภาค
2. หลักว่าด้วยความต่อเนื่อง
3. หลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงได้
1) หลักว่าด้วยความเสมอภาค
บริการสาธารณะนั้นไม่ได้จัดทำเพื่อผู้ใดผู้หนึ่งโดยเฉพาะ แต่จัดทำเพื่อประโยชน์ของประชาชนโดยเสมอภาค เช่น คนพิการเขามีสิทธิจะใช้บริการขึ้นรถเมล์ ขึ้นรถไฟฟ้าเช่นกัน เขาจึงเรียกร้องให้รัฐอำนวยความสะดวกต่างๆ ให้เขาใช้บริการได้ หลักความเสมอภาคนี้รวมไปถึงเรื่องบุคคลที่จะเข้ามาเป็นคู่สัญญากับฝ่ายปกครอง หมายความว่า ทุกๆ คนมีโอกาสที่จะเข้าทำสัญญากับฝ่ายปกครองได้ทั้งสิ้น เช่น มีระเบียบของทางราชการในเรื่องการประกวดราคาให้ทุกคนได้มีโอกาสเข้าสู้ราคาอย่าง
เสมอภาค เป็นต้น
2) หลักว่าด้วยความต่อเนื่อง
บริการสาธารณะนั้นจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีอย่างต่อเนื่อง เพราะหากหยุดชะงักประชาชนย่อมได้รับความเสียหาย เช่น ไฟฟ้าจะหยุดผลิตไม่ได้ น้ำประปาก็จะหยุดจ่ายให้ประชาชนไม่ได้ นอกจากนี้หลักว่าด้วยความต่อเนื่องยังมีผลต่อสัญญาทางปกครอง กล่าวคือ เมื่อมีเหตุการณ์บางอย่างเกิดขึ้น มีผลทำให้คู่สัญญาฝ่ายเอกชนซึ่งได้รับมอบหมายจากฝ่ายปกครองให้จัดทำบริการสาธารณะไม่สามารถดำเนินการตามสัญญาต่อไปได้ตามปกติ ฝ่ายปกครองอาจเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกสัญญาแล้วยึดกลับมาทำเองได้เพื่อให้เกิดความต่อเนื่อง หรือกรณีที่เอกชนต้องรับภาระมากขึ้น ฝ่ายปกครองอาจต้องเข้าไปร่วมรับภาระกับเอกชนเพื่อให้เกิดความต่อเนื่องด้วยเช่นกัน
3) หลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงได้ คือ ต้องปรับปรุงให้เกิดความทันสมัยหรือสอดคล้องกับความต้องการของประชาชน เช่น เอกชนได้สัมปทานรถไฟ 10 ปี ซึ่งเมื่อ 10 ปีที่แล้วรถไฟมีน้อยขบวน มาตรงเวลาบ้าง ไม่ตรงเวลาบ้าง เมื่อความต้องการของประชาชนมีมากขึ้น ต้องการความรวดเร็วขึ้น ก็สามารถแก้ไขสัญญาโดยให้เอกชนนั้นแก้ไขการให้บริการ จัดให้มีขบวนรถให้เพียงพอ ให้มีความทันสมัยและรวดเร็ว สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ เอกชนที่เป็นคู่สัญญาจะต้องยอมรับการแก้ไขข้อสัญญาของฝ่ายปกครองดังกล่าว ซึ่งเป็นเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองเพื่อรักษาประโยชน์สาธารณะ ทั้งนี้ อาจจะมีการถอนคืนสัมปทานก่อนสิ้นสัญญาสัมปทานก็ได้
องค์กรที่จัดทำบริการสาธารณะ
1) รัฐเป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะ ซึ่งได้แก่
1.1 ส่วนราชการ ซึ่งจะเป็นผู้รับผิดชอบด้านเจ้าหน้าที่ องค์กร และงบประมาณ โดยอาจแบ่งการจัดทำบริการสาธารณะตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินก็ได้ ซึ่งแบ่งได้เป็น 3 ประเภทด้วยกัน คือ
- การจัดทำบริการสาธารณะโดยราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่ง
ส่วนใหญ่จะเกี่ยวข้องกับประโยชน์ของประชาชนทั้งประเทศ เช่น การรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศและภายนอกประเทศ การคลัง การสาธารณสุข
- การจัดทำบริการสาธารณะโดยราชการบริหารส่วนภูมิภาค (จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน) เป็นกิจการบริการสาธารณะที่ตอบสนองความต้องการของประชาชนในภูมิภาค ซึ่งจะใช้คนและงบประมาณจากส่วนกลางไปจัดทำ
- การจัดทำบริการสาธารณะโดยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งบริการสาธารณะนี้จะตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ เช่น การรักษาความสะอาด การจัดให้มีสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ หรือการจัดทำน้ำประปาในท้องถิ่น เป็นต้น
1.2 รัฐวิสาหกิจ เป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะ เนื่องจากการจัดทำในระบบราชการมีข้อจำกัดหลายประการ เช่น ระเบียบแบบแผนของทางราชการทำให้ไม่มีความคล่องตัว ดังในการจัดซื้ออุปกรณ์ต่างๆ ก็ต้องจำกัดวงเงินงบประมาณ ผู้มีอำนาจสั่งซื้อ ผู้มีอำนาจตัดสินใจ จึงมีความคิดว่าระบบราชการไม่สามารถจัดทำบริการสาธารณะประเภทอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมได้ จึงได้สร้างระบบรัฐวิสาหกิจขึ้นมา
ลักษณะเฉพาะของรัฐวิสาหกิจ คือ
1. มีฐานะเป็นนิติบุคคล แต่บางแห่งในประเทศไทยก็ไม่เป็นนิติบุคคล ส่วนใหญ่เป็นนิติบุคคลเพื่อความอิสระในการบริหาร ในด้านการเงิน สามารถเป็นเจ้าของทรัพย์สิน เป็นเจ้าของงบประมาณได้ ทำให้การบริหารจัดการมีความคล่องตัว
2. รับผิดชอบภารกิจในทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม อันเป็นภารกิจที่รัฐวิสาหกิจถูกเรียกร้องให้เข้าไปรับผิดชอบ เช่น กิจการบริการสาธารณะบางอย่างรัฐจำเป็นต้องเข้าไปแทรกแซงในระบบเศรษฐกิจ ไม่สามารถให้เอกชนไปจัดทำได้ หากให้เอกชนจัดทำก็มีแนวโน้มจะกลายเป็นกิจการของคนต่างชาติ เช่นนี้จึงจำเป็นต้องให้รัฐวิสาหกิจจัดทำแทน
3. มีการเรียกค่าตอบแทนจากการขายสินค้าหรือบริการ โดยไม่ต้องพึ่งพาเงินจากรัฐ ซึ่งเป็นเหตุหนึ่งที่ทำให้ผู้เป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจมีสวัสดิการที่ดีกว่า ได้รับโบนัสสูงกว่า มีความมั่นคงกว่าข้าราชการ เช่น พนักงานการไฟฟ้า การประปา ได้ใช้ไฟฟ้า ใช้น้ำฟรี เป็นต้น
4. อยู่ภายใต้การควบคุมตรวจสอบจากรัฐ เพราะแม้ว่าจะเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดทำบริการสาธารณะในทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมก็ตาม อย่างน้อยก็มีเงินลงทุนส่วนหนึ่งมาจากภาษีอากรของประชาชน จึงต้องมีการควบคุม
ความหมายของ “รัฐวิสาหกิจ” ตาม พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 นั้น ให้ความหมายไว้โดยพิจารณาในแง่ของการลงทุน กล่าวคือ ถ้ารัฐหรือหน่วยงานของรัฐมีทุนอยู่ในกิจการนั้นเกินกว่าร้อยละ 50 ก็ถือว่ากิจการนั้นเป็นรัฐวิสาหกิจ หรือรัฐอาจจะเป็นเจ้าของทั้งหมด 100 เปอร์เซ็นต์ ก็ได้ หรืออาจจะมีทุนรวมเกินกว่าร้อยละ 50 ก็ถือว่าเป็นรัฐวิสาหกิจเช่นกัน
2) หน่วยงานของรัฐที่มิใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจเป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะ
ได้แก่ องค์การมหาชน ตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 กล่าวคือ บริการสาธารณะบางอย่างไม่ได้มุ่งแสวงหากำไร แต่หากอยู่ในระบบราชการจะไม่มีความคล่องตัว เช่น เรารณรงค์ให้คนงดสูบบุหรี่ รณรงค์ให้คนงดเหล้าเข้าพรรษา ซึ่งเป็นโครงการของ ส.ส.ส. บางครั้งต้องการการโฆษณาประชาสัมพันธ์ การกระตุ้นเตือนที่รวดเร็วทันต่อเหตุการณ์ ซึ่งบริการสาธารณะประเภทนี้ไม่ได้เรียกค่าตอบแทนหรือค่าบริการ จึงมีการออกกฎหมายคือพระราชบัญญัติองค์การมหาชนดังกล่าว ซึ่งถือเป็นกฎหมายกลางที่ออกมาเพื่อรองรับหน่วยงานของรัฐซึ่งไม่ใช่ส่วนราชการ และไม่ใช่รัฐวิสาหกิจ โดยบริการสาธารณะขององค์การที่จัดตั้งตามพระราชบัญญัตินี้มักเป็นบริการสาธารณะที่เกี่ยวกับเรื่องการศึกษา วัฒนธรรม การสังคมสงเคราะห์ การกีฬา คือที่เกี่ยวกับการมุ่งพัฒนาสังคม พัฒนาประชาชนและ
ประเทศชาติ ซึ่งจัดตั้งขึ้นโดยออกเป็นพระราชกฤษฎีกา เช่น ส.ส.ส. (สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ) , สำนักงานปฏิรูปการศึกษา , โรงพยาบาลบ้านแพ้ว
3) เอกชนเป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะ
ในกิจการบริการสาธารณะบางอย่างรัฐไม่จำเป็นต้องทำเองเพราะไม่เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจรัฐ ไม่จำเป็นต้องใช้อำนาจเด็ดขาดบังคับได้ทันที ไม่เกี่ยวกับการจับกุม คุมขัง อาจเป็นกิจการที่ต้องใช้เงินลงทุนมาก ต้องใช้บุคลากรที่มีความชำนาญเป็นพิเศษ หากรัฐทำเองก็อาจจะจัดทำได้ไม่รวดเร็วทันกับความต้องการของประชาชนได้ การให้เอกชนมีส่วนร่วมโดยตรง ได้แก่ การที่รัฐให้สัมปทานแก่เอกชน คือเป็นสัญญาที่ฝ่ายปกครองให้เอกชนจัดทำบริการสาธารณะโดยการลงทุนของเอกชนเอง เอกชนสามารถเก็บเงินเองได้ โดยมีข้อตกลงกันว่าจะส่งเงินเป็นรายได้ให้รัฐเป็นค่าสัมปทาน หรือการให้เอกชนทำหน้าที่รับผิดชอบในการควบคุมวินัยในการประกอบอาชีพของเอกชน เพราะวิชาชีพเหล่านั้นเกี่ยวข้องกับประชาชน รัฐอาจจะเข้าไปควบคุมเพื่อให้เอกชนควบคุมวิชาชีพของตนเองเพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนมากที่สุด เช่น สภาทนายความ แพทยสภา สภาวิศวกร เป็นต้น
ไตรภพ USA
บริการสาธารณะเป็นกิจกรรมของรัฐซึ่งรัฐจัดทำหรือจัดให้มี มีลักษณะสำคัญอยู่ 3 ประการ คือ
1. ต้องเป็นกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะ
กิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะนั้นต้องพิจารณาว่า ในท้ายที่สุดแล้วกิจกรรมนั้นเป็นไปเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือความเป็นระเบียบเรียบร้อยของประชาชนหรือไม่ กิจกรรมบางอย่างรัฐอาจมอบให้องค์กรเอกชนที่เราเรียกว่า “องค์กรวิชาชีพ” ได้ เช่น สภาทนายความ เป็นต้น นอกจากนี้ อาจเป็นกิจกรรมที่ทำเพื่อการศึกษา เพื่อสังคม หรือวัฒนธรรม นอกจากนี้ มีกิจกรรมบางอย่างจัดทำเพื่อประโยชน์สาธารณะแต่ไม่สามารถจัดให้กิจกรรมนั้นเป็นบริการสาธารณะได้ เช่น การออกสลากกินแบ่งรัฐบาลเป็นการแสวงหารายได้ ไม่ใช่การตอบสนองความต้องการของประชาชน แม้รายได้ส่วนหนึ่งจะเอาไปใช้เพื่อสาธารณะก็ตาม
2. ต้องมีความเกี่ยวพันกับบุคคลในกฎหมายมหาชน
กล่าวคือ กิจกรรมนั้นอาจเป็นกิจกรรมที่กระทำโดยรัฐ โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ซึ่งเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน) หรืออาจเป็นองค์การมหาชนก็ได้ หรืออาจจะเป็นกรณีที่มอบให้เอกชนไปทำ แต่อยู่ในกำกับของบุคคลในกฎหมายมหาชน
3. อยู่ภายใต้ระบบพิเศษ
เนื่องจากเป็นกิจกรรมที่ดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ จึง
ต้องอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์พิเศษซึ่งแตกต่างจากเอกชน เช่น การให้เอกสิทธิ์แก่ฝ่ายปกครองเหนือเอกชน สามารถที่จะแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียว
ประเภทของบริการสาธารณะ มี 3 ประเภท คือ
1. บริการสาธารณะทางปกครอง
ซึ่งเป็นงานในหน้าที่เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน เป็นกิจกรรมเพื่อดูแลความปลอดภัยและความสงบสุขของประชาชน บริการสาธารณะประเภทนี้ฝ่ายปกครองต้องอาศัยอำนาจพิเศษในการจัดทำ โดยเป็นกิจกรรมที่ประชาชนไม่ต้องเสียค่าตอบแทน เช่น การดูแลรักษาความปลอดภัยโดยมีกำลังตำรวจ หรือมีกำลังทหารในการป้องกันประเทศ
2. บริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม
จะคล้ายกับรัฐวิสาหกิจ ลักษณะของบริการสาธารณะทาง
อุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม คือ
- วัตถุแห่งบริการนั้นแม้จะตอบสนองความต้องการของประชาชน แต่ก็เน้นในเรื่องของการผลิต การจำหน่าย การบริการ คือมีวัตถุประสงค์ทางด้านเศรษฐกิจ มีการแบ่งปันผลประโยชน์เหมือนกับกิจการของเอกชน
- บริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมมีวิธีปฏิบัติงานไม่เหมือนกับระบบราชการ เพราะระบบราชการนั้นติดระเบียบขั้นตอนต่างๆ ซึ่งยุ่งยาก แต่วิธีปฏิบัติงานในบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมต้องการความคล่องตัวให้เกิดความรวดเร็ว
- ที่มาของเงินทุน คือรายได้ส่วนหนึ่งมาจากงบประมาณ อีกส่วนหนึ่งมาจากค่าตอบแทนการบริการของผู้ใช้บริการ ซึ่งแตกต่างจากบริการสาธารณะทางปกครองข้างต้นที่ไม่มีการเก็บค่าธรรมเนียม เช่น ประปา , ไฟฟ้า , โทรศัพท์ เป็นต้น ใครที่ใช้ก็ต้องเสียค่าตอบแทนในการใช้บริการดังกล่าว
3. บริการสาธารณะอื่นๆ เนื่องจากเพื่อเป็นการตอบสนองความต้องการของประชาชนจึงทำให้เกิดบริการสาธารณะใหม่ๆ ขึ้น เช่น
- บริการสาธารณะทางสังคม เช่น องค์กรทางสังคมต่างๆ องค์กรสงเคราะห์คนชรา สำนักป้องกันอุบัติภัยแห่งชาติ เป็นต้น
- บริการสาธารณะทางสุขภาพ เป็นกิจกรรมที่จัดให้มีขึ้นเพื่อดูแลสุขภาพ รณรงค์ให้ประชาชนรักษาสุขภาพหรือต่อต้านโรคภัยไข้เจ็บต่างๆ บางประเภท เช่น สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ หรือ ส.ส.ส. เป็นต้น
- บริการสาธารณะทางวัฒนธรรม เช่น โรงละคร พิพิธภัณฑ์ สถานที่สำคัญทางประวัติศาสตร์ เป็นต้น ถือเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่ฝ่ายปกครองเป็นผู้จัดทำ โดยรัฐอาจจะมอบให้เอกชนเป็นผู้จัดทำก็ได้
- บริการสาธารณะทางด้านกีฬา เช่น สนามกีฬาของจังหวัด สระว่ายน้ำของเทศบาล เป็นต้น ถือเป็นบริการสาธารณะที่รัฐจะจัดทำได้
หลักเกณฑ์การจัดทำบริการสาธารณะ
เป็นหลักกฎหมายทั่วไป ยังไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร กล่าวคือ หลักเกณฑ์ในการจัดทำบริการสาธารณะนั้น ต้องคำนึงถึงหลักใหญ่ 3 ประการ คือ
1. หลักว่าด้วยความเสมอภาค
2. หลักว่าด้วยความต่อเนื่อง
3. หลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงได้
1) หลักว่าด้วยความเสมอภาค
บริการสาธารณะนั้นไม่ได้จัดทำเพื่อผู้ใดผู้หนึ่งโดยเฉพาะ แต่จัดทำเพื่อประโยชน์ของประชาชนโดยเสมอภาค เช่น คนพิการเขามีสิทธิจะใช้บริการขึ้นรถเมล์ ขึ้นรถไฟฟ้าเช่นกัน เขาจึงเรียกร้องให้รัฐอำนวยความสะดวกต่างๆ ให้เขาใช้บริการได้ หลักความเสมอภาคนี้รวมไปถึงเรื่องบุคคลที่จะเข้ามาเป็นคู่สัญญากับฝ่ายปกครอง หมายความว่า ทุกๆ คนมีโอกาสที่จะเข้าทำสัญญากับฝ่ายปกครองได้ทั้งสิ้น เช่น มีระเบียบของทางราชการในเรื่องการประกวดราคาให้ทุกคนได้มีโอกาสเข้าสู้ราคาอย่าง
เสมอภาค เป็นต้น
2) หลักว่าด้วยความต่อเนื่อง
บริการสาธารณะนั้นจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีอย่างต่อเนื่อง เพราะหากหยุดชะงักประชาชนย่อมได้รับความเสียหาย เช่น ไฟฟ้าจะหยุดผลิตไม่ได้ น้ำประปาก็จะหยุดจ่ายให้ประชาชนไม่ได้ นอกจากนี้หลักว่าด้วยความต่อเนื่องยังมีผลต่อสัญญาทางปกครอง กล่าวคือ เมื่อมีเหตุการณ์บางอย่างเกิดขึ้น มีผลทำให้คู่สัญญาฝ่ายเอกชนซึ่งได้รับมอบหมายจากฝ่ายปกครองให้จัดทำบริการสาธารณะไม่สามารถดำเนินการตามสัญญาต่อไปได้ตามปกติ ฝ่ายปกครองอาจเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกสัญญาแล้วยึดกลับมาทำเองได้เพื่อให้เกิดความต่อเนื่อง หรือกรณีที่เอกชนต้องรับภาระมากขึ้น ฝ่ายปกครองอาจต้องเข้าไปร่วมรับภาระกับเอกชนเพื่อให้เกิดความต่อเนื่องด้วยเช่นกัน
3) หลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงได้ คือ ต้องปรับปรุงให้เกิดความทันสมัยหรือสอดคล้องกับความต้องการของประชาชน เช่น เอกชนได้สัมปทานรถไฟ 10 ปี ซึ่งเมื่อ 10 ปีที่แล้วรถไฟมีน้อยขบวน มาตรงเวลาบ้าง ไม่ตรงเวลาบ้าง เมื่อความต้องการของประชาชนมีมากขึ้น ต้องการความรวดเร็วขึ้น ก็สามารถแก้ไขสัญญาโดยให้เอกชนนั้นแก้ไขการให้บริการ จัดให้มีขบวนรถให้เพียงพอ ให้มีความทันสมัยและรวดเร็ว สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ เอกชนที่เป็นคู่สัญญาจะต้องยอมรับการแก้ไขข้อสัญญาของฝ่ายปกครองดังกล่าว ซึ่งเป็นเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองเพื่อรักษาประโยชน์สาธารณะ ทั้งนี้ อาจจะมีการถอนคืนสัมปทานก่อนสิ้นสัญญาสัมปทานก็ได้
องค์กรที่จัดทำบริการสาธารณะ
1) รัฐเป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะ ซึ่งได้แก่
1.1 ส่วนราชการ ซึ่งจะเป็นผู้รับผิดชอบด้านเจ้าหน้าที่ องค์กร และงบประมาณ โดยอาจแบ่งการจัดทำบริการสาธารณะตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินก็ได้ ซึ่งแบ่งได้เป็น 3 ประเภทด้วยกัน คือ
- การจัดทำบริการสาธารณะโดยราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่ง
ส่วนใหญ่จะเกี่ยวข้องกับประโยชน์ของประชาชนทั้งประเทศ เช่น การรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศและภายนอกประเทศ การคลัง การสาธารณสุข
- การจัดทำบริการสาธารณะโดยราชการบริหารส่วนภูมิภาค (จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน) เป็นกิจการบริการสาธารณะที่ตอบสนองความต้องการของประชาชนในภูมิภาค ซึ่งจะใช้คนและงบประมาณจากส่วนกลางไปจัดทำ
- การจัดทำบริการสาธารณะโดยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งบริการสาธารณะนี้จะตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ เช่น การรักษาความสะอาด การจัดให้มีสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ หรือการจัดทำน้ำประปาในท้องถิ่น เป็นต้น
1.2 รัฐวิสาหกิจ เป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะ เนื่องจากการจัดทำในระบบราชการมีข้อจำกัดหลายประการ เช่น ระเบียบแบบแผนของทางราชการทำให้ไม่มีความคล่องตัว ดังในการจัดซื้ออุปกรณ์ต่างๆ ก็ต้องจำกัดวงเงินงบประมาณ ผู้มีอำนาจสั่งซื้อ ผู้มีอำนาจตัดสินใจ จึงมีความคิดว่าระบบราชการไม่สามารถจัดทำบริการสาธารณะประเภทอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมได้ จึงได้สร้างระบบรัฐวิสาหกิจขึ้นมา
ลักษณะเฉพาะของรัฐวิสาหกิจ คือ
1. มีฐานะเป็นนิติบุคคล แต่บางแห่งในประเทศไทยก็ไม่เป็นนิติบุคคล ส่วนใหญ่เป็นนิติบุคคลเพื่อความอิสระในการบริหาร ในด้านการเงิน สามารถเป็นเจ้าของทรัพย์สิน เป็นเจ้าของงบประมาณได้ ทำให้การบริหารจัดการมีความคล่องตัว
2. รับผิดชอบภารกิจในทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม อันเป็นภารกิจที่รัฐวิสาหกิจถูกเรียกร้องให้เข้าไปรับผิดชอบ เช่น กิจการบริการสาธารณะบางอย่างรัฐจำเป็นต้องเข้าไปแทรกแซงในระบบเศรษฐกิจ ไม่สามารถให้เอกชนไปจัดทำได้ หากให้เอกชนจัดทำก็มีแนวโน้มจะกลายเป็นกิจการของคนต่างชาติ เช่นนี้จึงจำเป็นต้องให้รัฐวิสาหกิจจัดทำแทน
3. มีการเรียกค่าตอบแทนจากการขายสินค้าหรือบริการ โดยไม่ต้องพึ่งพาเงินจากรัฐ ซึ่งเป็นเหตุหนึ่งที่ทำให้ผู้เป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจมีสวัสดิการที่ดีกว่า ได้รับโบนัสสูงกว่า มีความมั่นคงกว่าข้าราชการ เช่น พนักงานการไฟฟ้า การประปา ได้ใช้ไฟฟ้า ใช้น้ำฟรี เป็นต้น
4. อยู่ภายใต้การควบคุมตรวจสอบจากรัฐ เพราะแม้ว่าจะเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดทำบริการสาธารณะในทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมก็ตาม อย่างน้อยก็มีเงินลงทุนส่วนหนึ่งมาจากภาษีอากรของประชาชน จึงต้องมีการควบคุม
ความหมายของ “รัฐวิสาหกิจ” ตาม พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 นั้น ให้ความหมายไว้โดยพิจารณาในแง่ของการลงทุน กล่าวคือ ถ้ารัฐหรือหน่วยงานของรัฐมีทุนอยู่ในกิจการนั้นเกินกว่าร้อยละ 50 ก็ถือว่ากิจการนั้นเป็นรัฐวิสาหกิจ หรือรัฐอาจจะเป็นเจ้าของทั้งหมด 100 เปอร์เซ็นต์ ก็ได้ หรืออาจจะมีทุนรวมเกินกว่าร้อยละ 50 ก็ถือว่าเป็นรัฐวิสาหกิจเช่นกัน
2) หน่วยงานของรัฐที่มิใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจเป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะ
ได้แก่ องค์การมหาชน ตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 กล่าวคือ บริการสาธารณะบางอย่างไม่ได้มุ่งแสวงหากำไร แต่หากอยู่ในระบบราชการจะไม่มีความคล่องตัว เช่น เรารณรงค์ให้คนงดสูบบุหรี่ รณรงค์ให้คนงดเหล้าเข้าพรรษา ซึ่งเป็นโครงการของ ส.ส.ส. บางครั้งต้องการการโฆษณาประชาสัมพันธ์ การกระตุ้นเตือนที่รวดเร็วทันต่อเหตุการณ์ ซึ่งบริการสาธารณะประเภทนี้ไม่ได้เรียกค่าตอบแทนหรือค่าบริการ จึงมีการออกกฎหมายคือพระราชบัญญัติองค์การมหาชนดังกล่าว ซึ่งถือเป็นกฎหมายกลางที่ออกมาเพื่อรองรับหน่วยงานของรัฐซึ่งไม่ใช่ส่วนราชการ และไม่ใช่รัฐวิสาหกิจ โดยบริการสาธารณะขององค์การที่จัดตั้งตามพระราชบัญญัตินี้มักเป็นบริการสาธารณะที่เกี่ยวกับเรื่องการศึกษา วัฒนธรรม การสังคมสงเคราะห์ การกีฬา คือที่เกี่ยวกับการมุ่งพัฒนาสังคม พัฒนาประชาชนและ
ประเทศชาติ ซึ่งจัดตั้งขึ้นโดยออกเป็นพระราชกฤษฎีกา เช่น ส.ส.ส. (สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ) , สำนักงานปฏิรูปการศึกษา , โรงพยาบาลบ้านแพ้ว
3) เอกชนเป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะ
ในกิจการบริการสาธารณะบางอย่างรัฐไม่จำเป็นต้องทำเองเพราะไม่เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจรัฐ ไม่จำเป็นต้องใช้อำนาจเด็ดขาดบังคับได้ทันที ไม่เกี่ยวกับการจับกุม คุมขัง อาจเป็นกิจการที่ต้องใช้เงินลงทุนมาก ต้องใช้บุคลากรที่มีความชำนาญเป็นพิเศษ หากรัฐทำเองก็อาจจะจัดทำได้ไม่รวดเร็วทันกับความต้องการของประชาชนได้ การให้เอกชนมีส่วนร่วมโดยตรง ได้แก่ การที่รัฐให้สัมปทานแก่เอกชน คือเป็นสัญญาที่ฝ่ายปกครองให้เอกชนจัดทำบริการสาธารณะโดยการลงทุนของเอกชนเอง เอกชนสามารถเก็บเงินเองได้ โดยมีข้อตกลงกันว่าจะส่งเงินเป็นรายได้ให้รัฐเป็นค่าสัมปทาน หรือการให้เอกชนทำหน้าที่รับผิดชอบในการควบคุมวินัยในการประกอบอาชีพของเอกชน เพราะวิชาชีพเหล่านั้นเกี่ยวข้องกับประชาชน รัฐอาจจะเข้าไปควบคุมเพื่อให้เอกชนควบคุมวิชาชีพของตนเองเพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนมากที่สุด เช่น สภาทนายความ แพทยสภา สภาวิศวกร เป็นต้น
ไตรภพ USA
กฎหมายปกครอง (LP615) ชุด 2
คำถาม กฎหมายปกครอง คืออะไร
กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ เพื่อทำหน้าที่ในทางปกครองหรือการบริการสาธารณะซึ่งการใช้อำนาจทางปกครองตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้อาจทำให้เกิดกรณีพิพาทได้เป็นกรณีพิพาททางปกครอง และเมื่อเกิดกรณีพิพาททางปกครอง หากจะนำกรณีพิพาทดังกล่าวไปฟ้อง ศาลก็ต้องฟ้องยังศาลปกครอง ดังนั้น พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง ..., พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาล จึงเป็นกฎหมายปกครอง เพราะเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครอง แก่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ และเมื่อมีกรณีพิพาทเกิดขึ้นจากการใช้อำนาจดังกล่าว จะต้องนำคดีไปพิจารณาในศาลปกครอง เนื่องจากศาลปกครองมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาคดีปกครอง ซึ่งเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับประชาชน หรือระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชาจากการใช้อำนาจในทางปกครอง”
ประเภทของการใช้อำนาจทางปกครอง “อำนาจผูกพัน” และ “อำนาจดุลพินิจ”
อำนาจทางปกครองมีสองอย่างด้วยกันคือ “อำนาจผูกพัน” และ “อำนาจดุลพินิจ”
“อำนาจผูกพัน” (Mandatory Power) คือ อำนาจที่กฎหมายบัญญัติมอบให้แก่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า เมื่อมีข้อเท็จจริงตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ครบถ้วนแล้ว หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องออกคำสั่งตามเนื้อความที่กฎหมายได้กำหนดไว้เท่านั้น จะตัดสินใจเป็นอย่างอื่นไม่ได้ กล่าวคือ ไม่มีสิทธิใช้ดุลพินิจเลือกได้นั่นเอง เนื่องจากมีผลผูกพันตามบทบัญญัติของกฎหมาย เช่น มีผู้ที่สำเร็จการศึกษาชั้นมัธยมปีที่หก และมีเอกสารหลักฐานครบตามที่ระเบียบมหาวิทยาลัยรามคำแหงกำหนดไว้ เจ้าหน้าที่รับสมัครจะต้องรับสมัคร ไม่รับสมัครไม่ได้ เพราะเป็นอำนาจผูกพันให้ต้องกระทำตามกฎหมาย หรือในกรณีที่ประชาชนมีอายุครบสิบห้าปี มีเอกสารหลักฐานครบตามที่กฎหมายกำหนด เมื่อไปขอทำบัตรประจำตัวประชาชน เจ้าหน้าที่ต้องจัดทำบัตรประจำตัวประชาชนให้ ไม่สามารถใช้ดุลพินิจที่จะพิจารณาออกหรือไม่ออกให้ได้ และในกรณีกลับกัน หากผู้ยื่นคำขอมีคุณสมบัติไม่ครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนด เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจหน้าที่ก็ต้องไม่ออกบัตรประจำตัวประชาชนให้เป็นอันขาด เนื่องจากกฎหมายกำหนดหลักเกณฑ์การทำบัตรประจำตัวประชาชนไว้เช่นนั้น
หรือในเรื่องการสมรส ถ้าชายอายุยี่สิบปี และหญิงอายุยี่สิบปี เงื่อนไขครบถ้วนตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ สมัครใจสมรสกัน ต้องการจะจดทะเบียนสมรสกัน เจ้าหน้าที่ต้องรับจดทะเบียนให้ (ตามพระราชบัญญัติจดทะเบียนครอบครัว) จะปฏิเสธไม่จดทะเบียนให้ไม่ได้ แต่ถ้าเป็นกรณีชายหญิงอายุสิบสี่ปี กับสิบสามปี จะมาจดทะเบียนสมรส กรณีข้อเท็จจริงในเรื่องอายุไม่เป็นไปตามกฎหมาย กรณีนี้เจ้าหน้าที่สามารถปฏิเสธการจดทะเบียนสมรส เจ้าหน้าที่ไม่สามารถเลือกใช้ดุลพินิจเพื่อที่จะรับจดทะเบียนโดยพิจารณาเห็นว่าชายหญิงทั้งสองนี้มีความปรารถนาต้องการจะอยู่ใช้ชีวิตร่วมกันเป็นสามีภริยา เช่นนี้ทำไม่ได้
“อำนาจดุลพินิจ” คือ อำนาจที่กฎหมายมอบให้แก่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถเลือกทำการใดๆ ก็ได้ ภายในขอบเขตที่กฎหมายกำหนด เช่น อำนาจดุลพินิจที่จะลงโทษทางวินัยกรณีไม่ร้ายแรง จะมีโทษตั้งแต่ระดับภาคทัณฑ์ ตัดเงินเดือน ลดขั้นเงินเดือน ซึ่งผู้มีอำนาจสามารถเลือกใช้ดุลพินิจในการสั่งลงโทษกรณีใดกรณีหนึ่งได้ตามสมควรและสมเหตุสมผลภายในขอบเขตที่กฎหมายให้อำนาจไว้ หรือกรณีบุคคลใดขออนุญาตพกพาอาวุธปืน ผู้ขอมีเอกสารหลักฐานครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนด แต่เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจจะออกใบอนุญาตให้หรือไม่ก็ได้ เป็นดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจ ซึ่งจะต้องพิจารณาสภาพความเหมาะสมอื่นประกอบ
ทั้งอำนาจผูกพันและอำนาจดุลพินิจนี้ ส่วนใหญ่แล้วกฎหมายจะกำหนดให้ใช้อำนาจทั้งสองนี้ไปด้วยกัน กล่าวคือ เมื่อมีข้อเท็จจริงอย่างใดเกิดขึ้นแล้ว องค์กรฝ่ายปกครองของรัฐจะต้องออกคำสั่งในเรื่องนั้นๆ (อำนาจผูกพัน) แต่จะออกคำสั่งอย่างไรนั้นสามารถตัดสินใจได้อย่างมีอิสระตามที่กฎหมายเปิดช่องไว้ (อำนาจดุลพินิจ) เช่น กรณีข้าราชการกระทำผิดวินัยร้ายแรง กฎหมายบังคับไว้ชัดเจนว่าผู้บังคับบัญชาผู้มีอำนาจสั่งบรรจุแต่งตั้ง ต้องสั่งตั้งกรรมการสอบสวนทางวินัยกับข้าราชการผู้นั้น แต่ผู้บังคับบัญชาก็มีอิสระในการตัดสินใจว่าจะสั่งลงโทษข้าราชการผู้นั้นสถานใด กล่าวคือ จะสั่งปลดออก หรือไล่ออกจากราชการ เป็นต้น
บางกรณีกฎหมายอาจกำหนดว่า เมื่อมีข้อเท็จจริงอย่างใดๆ ที่กำหนดไว้แล้วนั้นเกิดขึ้น องค์กรฝ่ายปกครองของรัฐก็มีอิสระในการตัดสินใจว่าจะออกคำสั่งในเรื่องนั้นหรือไม่ (อำนาจดุลพินิจ) แต่ถ้าตัดสินใจไปทางออกคำสั่งแล้วก็จะต้องมีเนื้อความของคำสั่งตามที่กฎหมายกำหนดไว้เฉพาะเจาะจง เช่น กรณีบุคคลผู้ได้สัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติกระทำการใดๆ ตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ เช่น กระทำการขัดต่อประโยชน์ของรัฐ หรือกระทบกระเทือนต่อความมั่นคงของรัฐ หรือเป็นการเหยียดหยามประเทศชาติ หรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน เช่นนี้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยสามารถจะตัดสินใจได้อย่างอิสระว่าสมควรจะออกคำสั่งในเรื่องนี้อย่างไรหรือไม่ แต่ถ้าตัดสินใจไปในทางถอนสัญชาติก็ต้องออกคำสั่งให้ถอนสัญชาติบุคคลนั้น
คำถาม จงอธิบายความหมายของการกระทำทางปกครองและรูปแบบการกระทำทางปกครอง และให้วินิจฉัยกรณีดังต่อไปนี้ว่าเป็นการกระทำทางปกครองหรือไม่ รูปแบบใด เพราะเหตุใด
ก) การที่เจ้าหน้าที่รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างในคูคลองสาธารณะที่ปลูกสร้างผิดกฎหมาย
ข) การที่ฝ่ายปกครองตกลงเข้าทำสัญญาเช่าอาคารจากเอกชนเพื่อใช้
เป็นที่ทำการชั่วคราว
ค) การที่บริษัทเอกชนที่ได้รับอนุญาตตรวจสภาพรถยนต์ออกใบรับรองว่ารถยนต์คันที่มารับการตรวจผ่านการตรวจสภาพ
แนวคำตอบ การกระทำทางปกครอง หมายถึง การกระทำของรัฐที่กระทำโดยองค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง ทั้งนี้โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าเสมอพระราชบัญญัติ
รูปแบบของการกระทำทางปกครอง สามารถพิจารณาได้ ดังนี้
1. คำสั่งทางปกครอง หมายความว่า การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือ มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรองและการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
2. กฎ หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับหรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
3. สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและ มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
4. ปฏิบัติการทางปกครอง ได้แก่ การกระทำทางปกครองทั้งหลายที่มิใช่การออกกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือ สัญญาทางปกครอง แต่เป็นการกระทำทางปกครองเพื่อให้บรรลุผลในทางข้อเท็จจริง
ก. การที่เจ้าหน้าที่รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างในคูคลองสาธารณะที่ปลูกสร้างผิดกฎหมาย เป็นปฏิบัติการทางปกครอง เพราะมิได้มีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาใด ๆ
ให้ปรากฏต่อผู้ใดเลย แต่เป็นการกระทำที่เจ้าหน้าที่ใช้กำลังทางกายภาพเพื่อให้เป็นไป
ตามสิทธิและหน้าที่
ข. การที่ฝ่ายปกครองตกลงเข้าทำสัญญาเช่าอาคารจากเอกชนเพื่อใช้เป็นที่ทำการชั่วคราว ไม่ใช่การกระทำทางปกครองรูปแบบใด เพราะเป็นความสัมพันธ์ภายใต้ระบบกฎหมายเอกชน
ค. การที่บริษัทเอกชนที่ได้รับอนุญาตตรวจสภาพรถยนต์ออกใบรับรองว่ารถยนต์คันที่มารับการตรวจผ่านการตรวจสภาพ เป็นคำสั่งทางปกครอง เพราะบริษัทเอกชนได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย
ไตรภพ USA
กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ เพื่อทำหน้าที่ในทางปกครองหรือการบริการสาธารณะซึ่งการใช้อำนาจทางปกครองตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้อาจทำให้เกิดกรณีพิพาทได้เป็นกรณีพิพาททางปกครอง และเมื่อเกิดกรณีพิพาททางปกครอง หากจะนำกรณีพิพาทดังกล่าวไปฟ้อง ศาลก็ต้องฟ้องยังศาลปกครอง ดังนั้น พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง ..., พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาล จึงเป็นกฎหมายปกครอง เพราะเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครอง แก่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ และเมื่อมีกรณีพิพาทเกิดขึ้นจากการใช้อำนาจดังกล่าว จะต้องนำคดีไปพิจารณาในศาลปกครอง เนื่องจากศาลปกครองมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาคดีปกครอง ซึ่งเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับประชาชน หรือระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชาจากการใช้อำนาจในทางปกครอง”
ประเภทของการใช้อำนาจทางปกครอง “อำนาจผูกพัน” และ “อำนาจดุลพินิจ”
อำนาจทางปกครองมีสองอย่างด้วยกันคือ “อำนาจผูกพัน” และ “อำนาจดุลพินิจ”
“อำนาจผูกพัน” (Mandatory Power) คือ อำนาจที่กฎหมายบัญญัติมอบให้แก่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า เมื่อมีข้อเท็จจริงตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ครบถ้วนแล้ว หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องออกคำสั่งตามเนื้อความที่กฎหมายได้กำหนดไว้เท่านั้น จะตัดสินใจเป็นอย่างอื่นไม่ได้ กล่าวคือ ไม่มีสิทธิใช้ดุลพินิจเลือกได้นั่นเอง เนื่องจากมีผลผูกพันตามบทบัญญัติของกฎหมาย เช่น มีผู้ที่สำเร็จการศึกษาชั้นมัธยมปีที่หก และมีเอกสารหลักฐานครบตามที่ระเบียบมหาวิทยาลัยรามคำแหงกำหนดไว้ เจ้าหน้าที่รับสมัครจะต้องรับสมัคร ไม่รับสมัครไม่ได้ เพราะเป็นอำนาจผูกพันให้ต้องกระทำตามกฎหมาย หรือในกรณีที่ประชาชนมีอายุครบสิบห้าปี มีเอกสารหลักฐานครบตามที่กฎหมายกำหนด เมื่อไปขอทำบัตรประจำตัวประชาชน เจ้าหน้าที่ต้องจัดทำบัตรประจำตัวประชาชนให้ ไม่สามารถใช้ดุลพินิจที่จะพิจารณาออกหรือไม่ออกให้ได้ และในกรณีกลับกัน หากผู้ยื่นคำขอมีคุณสมบัติไม่ครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนด เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจหน้าที่ก็ต้องไม่ออกบัตรประจำตัวประชาชนให้เป็นอันขาด เนื่องจากกฎหมายกำหนดหลักเกณฑ์การทำบัตรประจำตัวประชาชนไว้เช่นนั้น
หรือในเรื่องการสมรส ถ้าชายอายุยี่สิบปี และหญิงอายุยี่สิบปี เงื่อนไขครบถ้วนตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ สมัครใจสมรสกัน ต้องการจะจดทะเบียนสมรสกัน เจ้าหน้าที่ต้องรับจดทะเบียนให้ (ตามพระราชบัญญัติจดทะเบียนครอบครัว) จะปฏิเสธไม่จดทะเบียนให้ไม่ได้ แต่ถ้าเป็นกรณีชายหญิงอายุสิบสี่ปี กับสิบสามปี จะมาจดทะเบียนสมรส กรณีข้อเท็จจริงในเรื่องอายุไม่เป็นไปตามกฎหมาย กรณีนี้เจ้าหน้าที่สามารถปฏิเสธการจดทะเบียนสมรส เจ้าหน้าที่ไม่สามารถเลือกใช้ดุลพินิจเพื่อที่จะรับจดทะเบียนโดยพิจารณาเห็นว่าชายหญิงทั้งสองนี้มีความปรารถนาต้องการจะอยู่ใช้ชีวิตร่วมกันเป็นสามีภริยา เช่นนี้ทำไม่ได้
“อำนาจดุลพินิจ” คือ อำนาจที่กฎหมายมอบให้แก่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถเลือกทำการใดๆ ก็ได้ ภายในขอบเขตที่กฎหมายกำหนด เช่น อำนาจดุลพินิจที่จะลงโทษทางวินัยกรณีไม่ร้ายแรง จะมีโทษตั้งแต่ระดับภาคทัณฑ์ ตัดเงินเดือน ลดขั้นเงินเดือน ซึ่งผู้มีอำนาจสามารถเลือกใช้ดุลพินิจในการสั่งลงโทษกรณีใดกรณีหนึ่งได้ตามสมควรและสมเหตุสมผลภายในขอบเขตที่กฎหมายให้อำนาจไว้ หรือกรณีบุคคลใดขออนุญาตพกพาอาวุธปืน ผู้ขอมีเอกสารหลักฐานครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนด แต่เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจจะออกใบอนุญาตให้หรือไม่ก็ได้ เป็นดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจ ซึ่งจะต้องพิจารณาสภาพความเหมาะสมอื่นประกอบ
ทั้งอำนาจผูกพันและอำนาจดุลพินิจนี้ ส่วนใหญ่แล้วกฎหมายจะกำหนดให้ใช้อำนาจทั้งสองนี้ไปด้วยกัน กล่าวคือ เมื่อมีข้อเท็จจริงอย่างใดเกิดขึ้นแล้ว องค์กรฝ่ายปกครองของรัฐจะต้องออกคำสั่งในเรื่องนั้นๆ (อำนาจผูกพัน) แต่จะออกคำสั่งอย่างไรนั้นสามารถตัดสินใจได้อย่างมีอิสระตามที่กฎหมายเปิดช่องไว้ (อำนาจดุลพินิจ) เช่น กรณีข้าราชการกระทำผิดวินัยร้ายแรง กฎหมายบังคับไว้ชัดเจนว่าผู้บังคับบัญชาผู้มีอำนาจสั่งบรรจุแต่งตั้ง ต้องสั่งตั้งกรรมการสอบสวนทางวินัยกับข้าราชการผู้นั้น แต่ผู้บังคับบัญชาก็มีอิสระในการตัดสินใจว่าจะสั่งลงโทษข้าราชการผู้นั้นสถานใด กล่าวคือ จะสั่งปลดออก หรือไล่ออกจากราชการ เป็นต้น
บางกรณีกฎหมายอาจกำหนดว่า เมื่อมีข้อเท็จจริงอย่างใดๆ ที่กำหนดไว้แล้วนั้นเกิดขึ้น องค์กรฝ่ายปกครองของรัฐก็มีอิสระในการตัดสินใจว่าจะออกคำสั่งในเรื่องนั้นหรือไม่ (อำนาจดุลพินิจ) แต่ถ้าตัดสินใจไปทางออกคำสั่งแล้วก็จะต้องมีเนื้อความของคำสั่งตามที่กฎหมายกำหนดไว้เฉพาะเจาะจง เช่น กรณีบุคคลผู้ได้สัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติกระทำการใดๆ ตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ เช่น กระทำการขัดต่อประโยชน์ของรัฐ หรือกระทบกระเทือนต่อความมั่นคงของรัฐ หรือเป็นการเหยียดหยามประเทศชาติ หรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน เช่นนี้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยสามารถจะตัดสินใจได้อย่างอิสระว่าสมควรจะออกคำสั่งในเรื่องนี้อย่างไรหรือไม่ แต่ถ้าตัดสินใจไปในทางถอนสัญชาติก็ต้องออกคำสั่งให้ถอนสัญชาติบุคคลนั้น
คำถาม จงอธิบายความหมายของการกระทำทางปกครองและรูปแบบการกระทำทางปกครอง และให้วินิจฉัยกรณีดังต่อไปนี้ว่าเป็นการกระทำทางปกครองหรือไม่ รูปแบบใด เพราะเหตุใด
ก) การที่เจ้าหน้าที่รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างในคูคลองสาธารณะที่ปลูกสร้างผิดกฎหมาย
ข) การที่ฝ่ายปกครองตกลงเข้าทำสัญญาเช่าอาคารจากเอกชนเพื่อใช้
เป็นที่ทำการชั่วคราว
ค) การที่บริษัทเอกชนที่ได้รับอนุญาตตรวจสภาพรถยนต์ออกใบรับรองว่ารถยนต์คันที่มารับการตรวจผ่านการตรวจสภาพ
แนวคำตอบ การกระทำทางปกครอง หมายถึง การกระทำของรัฐที่กระทำโดยองค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง ทั้งนี้โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าเสมอพระราชบัญญัติ
รูปแบบของการกระทำทางปกครอง สามารถพิจารณาได้ ดังนี้
1. คำสั่งทางปกครอง หมายความว่า การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือ มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรองและการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
2. กฎ หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับหรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
3. สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและ มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
4. ปฏิบัติการทางปกครอง ได้แก่ การกระทำทางปกครองทั้งหลายที่มิใช่การออกกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือ สัญญาทางปกครอง แต่เป็นการกระทำทางปกครองเพื่อให้บรรลุผลในทางข้อเท็จจริง
ก. การที่เจ้าหน้าที่รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างในคูคลองสาธารณะที่ปลูกสร้างผิดกฎหมาย เป็นปฏิบัติการทางปกครอง เพราะมิได้มีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาใด ๆ
ให้ปรากฏต่อผู้ใดเลย แต่เป็นการกระทำที่เจ้าหน้าที่ใช้กำลังทางกายภาพเพื่อให้เป็นไป
ตามสิทธิและหน้าที่
ข. การที่ฝ่ายปกครองตกลงเข้าทำสัญญาเช่าอาคารจากเอกชนเพื่อใช้เป็นที่ทำการชั่วคราว ไม่ใช่การกระทำทางปกครองรูปแบบใด เพราะเป็นความสัมพันธ์ภายใต้ระบบกฎหมายเอกชน
ค. การที่บริษัทเอกชนที่ได้รับอนุญาตตรวจสภาพรถยนต์ออกใบรับรองว่ารถยนต์คันที่มารับการตรวจผ่านการตรวจสภาพ เป็นคำสั่งทางปกครอง เพราะบริษัทเอกชนได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย
ไตรภพ USA
กฎหมายปกครอง (LP 615) ชุด 1
คำถาม กฎได้แก่อะไรบ้าง
กฎ ได้แก่ พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
คำถาม ผู้ใช้กฎหมายปกครองได้แก่ใครบ้าง
ผู้ใช้กฎหมายปกครอง โดยทั่วไปแล้วจะมีอยู่เพียง 2 บุคคลเท่านั้น คือ “หน่วยงานทางปกครอง” และ “เจ้าหน้าที่”
1.1 หน่วยงานทางปกครอง ได้แก่
- องค์กรหรือหน่วยงานในการบริหารราชการส่วนกลาง ซึ่งได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม นอกจากนี้กฎหมายบัญญัติให้กระทรวง ทบวง กรม มีฐานะเป็นนิติบุคคล คือ มีสภาพบุคคลตามกฎหมายเพื่อที่จะสามารถดำเนินกิจการต่างๆ ตามที่กฎหมายบัญญัติให้อำนาจหน้าที่ไว้ได้
- องค์กรหรือหน่วยงานในการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ซึ่งได้แก่ จังหวัด และอำเภอ โดยกฎหมายยังบัญญัติให้เฉพาะจังหวัดเท่านั้นที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล
- องค์กรหรือหน่วยงานในการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เทศบาล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา โดยมีอำนาจหน้าที่ในทางปกครองตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติที่จัดตั้งองค์การนั้น ๆ
- รัฐวิสาหกิจ คือ หน่วยงานที่ขึ้นต้นด้วย “องค์การ” หรือ “การ” มีอยู่ทั้งหมดประมาณ 60 แห่ง เช่น การไฟฟ้าฯ การประปาฯ การท่าเรือฯ เหล่านี้ล้วนเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดขึ้นตามกฎหมายเฉพาะ การดำเนินกิจการของรัฐวิสาหกิจเหล่านี้จึงต้องเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติให้อำนาจหน้าที่ไว้เท่านั้น
- หน่วยงานอื่นๆ ของรัฐที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง เป็นหน่วยงานที่ไม่สังกัดกระทรวง ทบวง กรม ใดเลย ซึ่งมีอยู่หลายหน่วยงาน เช่น สถาบันวิจัยจุฬาภรณ์ โรงพยาบาลบ้านแพ้ว เป็นต้น
- หน่วยงานเอกชนที่ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครอง จะเห็นว่าหน่วยงานเอกชนบางแห่งก็เป็นหน่วยงานทางปกครองได้เช่นกัน แต่จะเป็นหน่วยงานปกครองได้ก็ต้องมีอำนาจหน้าที่ในทางปกครองก่อน ไม่ว่าจะมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายหรืออำนาจหน้าที่ตามสัญญาก็ตาม เช่น สำนักงานรังวัดเอกชน สภาทนายความ แพทยสภา สภาวิศวกร เป็นต้น
1.2 เจ้าหน้าที่ หมายถึงบุคคลหรือคณะบุคคลซึ่งใช้อำนาจหรือได้รับมอบ หมายให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย เช่น ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่ รวมไปถึงคณะกรรมการที่จัดตั้งให้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย เช่น คณะกรรมการพิจารณาค่าเวนคืน คณะกรรมการตรวจสอบราคา คณะกรรมการประเมินฯ เป็นต้น แม้บุคคลใดบุคคลหนึ่งที่มาเป็นคณะกรรมการอาจจะไม่ใช่ข้าราชการ แต่เมื่อได้รับการแต่งตั้งมาเป็นคณะกรรมการใดก็ตาม คณะกรรมการนั้นก็ถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายปกครอง เนื่องจากมติต่างๆ ของคณะกรรมการมีผลกระทบต่อบุคคลภายนอก คือ ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลง โอน สงวน หรือระงับต่อสถานภาพหรือสิทธิของบุคคล
คำถาม กรณีพิพาทที่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครองจะต้องนำคดีไปฟ้องยังศาลปกครอง จงอธิบายว่ากรณีพิพาทใดบ้างที่จะต้องนำคดีไปฟ้องศาลปกครอง
แนวคำตอบ
(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
(2) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินควร
(3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมาย
กำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินควร
(4) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
(5) คดีที่มีกฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำ หรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด
(6) คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่กฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอาจศาลปกครอง
คำถาม การใช้อำนาจทางปกครอง คือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลง โอน สงวน หรือระงับต่อสถานภาพหรือสิทธิของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว
ตัวอย่างของการใช้อำนาจทางปกครอง ได้แก่
ก. การออกคำสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ อนุญาต อนุมัติ วินิจฉัยอุทธรณ์ รับรอง
ข. การออกกฎ เช่น ออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ระเบียบ ข้อบังคับ ข้อบัญญัติท้องถิ่น
ค. การกระทำทางปกครอง
ง. สัญญาทางปกครอง
คำถาม ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องใดบ้าง
แนวคำตอบ ศาลปกครองมีอำนาจหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีตาม พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 โดยในการพิจารณาว่าคดีใดอยู่ในอำนาจศาลปกครองนั้นจะต้องพิจารณาจากหลักเกณฑ์สำคัญ 2 ประการควบคู่กัน คือ
ประการแรก คือ ใคร คือ คู่พิพาท และ
ประการที่สอง คือ คดีนั้นอยู่ในอำนาจศาลปกครองหรือไม่
1. คู่พิพาทในคดีปกครองแบ่งออกเป็น 5 กรณี คือ
1.) เอกชนพิพาทกับหน่วยงานทางปกครอง
2.) เอกชนพิพาทกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ
3.) หน่วยงานทางปกครองพิพาทกับหน่วยงานทางปกครอง
4.) เจ้าหน้าที่ของรัฐพิพาทกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ
5.) เจ้าหน้าที่ของรัฐพิพาทกับหน่วยงานทางปกครอง
2. คดีที่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง
คดีที่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง ได้แก่
1.) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด เนื่องจาก กระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
2.) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
3.) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิด หรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
4.) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
5.) คดีที่กฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำ หรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด
6.) คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง
เรื่องดังต่อไปนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง
1) การดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร
2) การดำเนินการของคณะกรรมการตุลาการตามกฎหมายว่าด้วย
ระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ
3) คดีที่อยู่ในอำนาจศาลเยาวชนและครอบครัว ศาลแรงงาน ศาลภาษีอากร ศาลทรัพย์สินทางปัญญา และการค้าระหว่างประเทศ ศาลล้มละลาย หรือศาลชำนัญพิเศษอื่น
ไตรภพ USA
กฎ ได้แก่ พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
คำถาม ผู้ใช้กฎหมายปกครองได้แก่ใครบ้าง
ผู้ใช้กฎหมายปกครอง โดยทั่วไปแล้วจะมีอยู่เพียง 2 บุคคลเท่านั้น คือ “หน่วยงานทางปกครอง” และ “เจ้าหน้าที่”
1.1 หน่วยงานทางปกครอง ได้แก่
- องค์กรหรือหน่วยงานในการบริหารราชการส่วนกลาง ซึ่งได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม นอกจากนี้กฎหมายบัญญัติให้กระทรวง ทบวง กรม มีฐานะเป็นนิติบุคคล คือ มีสภาพบุคคลตามกฎหมายเพื่อที่จะสามารถดำเนินกิจการต่างๆ ตามที่กฎหมายบัญญัติให้อำนาจหน้าที่ไว้ได้
- องค์กรหรือหน่วยงานในการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ซึ่งได้แก่ จังหวัด และอำเภอ โดยกฎหมายยังบัญญัติให้เฉพาะจังหวัดเท่านั้นที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล
- องค์กรหรือหน่วยงานในการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เทศบาล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา โดยมีอำนาจหน้าที่ในทางปกครองตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติที่จัดตั้งองค์การนั้น ๆ
- รัฐวิสาหกิจ คือ หน่วยงานที่ขึ้นต้นด้วย “องค์การ” หรือ “การ” มีอยู่ทั้งหมดประมาณ 60 แห่ง เช่น การไฟฟ้าฯ การประปาฯ การท่าเรือฯ เหล่านี้ล้วนเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดขึ้นตามกฎหมายเฉพาะ การดำเนินกิจการของรัฐวิสาหกิจเหล่านี้จึงต้องเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติให้อำนาจหน้าที่ไว้เท่านั้น
- หน่วยงานอื่นๆ ของรัฐที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง เป็นหน่วยงานที่ไม่สังกัดกระทรวง ทบวง กรม ใดเลย ซึ่งมีอยู่หลายหน่วยงาน เช่น สถาบันวิจัยจุฬาภรณ์ โรงพยาบาลบ้านแพ้ว เป็นต้น
- หน่วยงานเอกชนที่ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครอง จะเห็นว่าหน่วยงานเอกชนบางแห่งก็เป็นหน่วยงานทางปกครองได้เช่นกัน แต่จะเป็นหน่วยงานปกครองได้ก็ต้องมีอำนาจหน้าที่ในทางปกครองก่อน ไม่ว่าจะมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายหรืออำนาจหน้าที่ตามสัญญาก็ตาม เช่น สำนักงานรังวัดเอกชน สภาทนายความ แพทยสภา สภาวิศวกร เป็นต้น
1.2 เจ้าหน้าที่ หมายถึงบุคคลหรือคณะบุคคลซึ่งใช้อำนาจหรือได้รับมอบ หมายให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย เช่น ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่ รวมไปถึงคณะกรรมการที่จัดตั้งให้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย เช่น คณะกรรมการพิจารณาค่าเวนคืน คณะกรรมการตรวจสอบราคา คณะกรรมการประเมินฯ เป็นต้น แม้บุคคลใดบุคคลหนึ่งที่มาเป็นคณะกรรมการอาจจะไม่ใช่ข้าราชการ แต่เมื่อได้รับการแต่งตั้งมาเป็นคณะกรรมการใดก็ตาม คณะกรรมการนั้นก็ถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายปกครอง เนื่องจากมติต่างๆ ของคณะกรรมการมีผลกระทบต่อบุคคลภายนอก คือ ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลง โอน สงวน หรือระงับต่อสถานภาพหรือสิทธิของบุคคล
คำถาม กรณีพิพาทที่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครองจะต้องนำคดีไปฟ้องยังศาลปกครอง จงอธิบายว่ากรณีพิพาทใดบ้างที่จะต้องนำคดีไปฟ้องศาลปกครอง
แนวคำตอบ
(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
(2) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินควร
(3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมาย
กำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินควร
(4) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
(5) คดีที่มีกฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำ หรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด
(6) คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่กฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอาจศาลปกครอง
คำถาม การใช้อำนาจทางปกครอง คือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลง โอน สงวน หรือระงับต่อสถานภาพหรือสิทธิของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว
ตัวอย่างของการใช้อำนาจทางปกครอง ได้แก่
ก. การออกคำสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ อนุญาต อนุมัติ วินิจฉัยอุทธรณ์ รับรอง
ข. การออกกฎ เช่น ออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ระเบียบ ข้อบังคับ ข้อบัญญัติท้องถิ่น
ค. การกระทำทางปกครอง
ง. สัญญาทางปกครอง
คำถาม ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องใดบ้าง
แนวคำตอบ ศาลปกครองมีอำนาจหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีตาม พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 โดยในการพิจารณาว่าคดีใดอยู่ในอำนาจศาลปกครองนั้นจะต้องพิจารณาจากหลักเกณฑ์สำคัญ 2 ประการควบคู่กัน คือ
ประการแรก คือ ใคร คือ คู่พิพาท และ
ประการที่สอง คือ คดีนั้นอยู่ในอำนาจศาลปกครองหรือไม่
1. คู่พิพาทในคดีปกครองแบ่งออกเป็น 5 กรณี คือ
1.) เอกชนพิพาทกับหน่วยงานทางปกครอง
2.) เอกชนพิพาทกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ
3.) หน่วยงานทางปกครองพิพาทกับหน่วยงานทางปกครอง
4.) เจ้าหน้าที่ของรัฐพิพาทกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ
5.) เจ้าหน้าที่ของรัฐพิพาทกับหน่วยงานทางปกครอง
2. คดีที่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง
คดีที่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง ได้แก่
1.) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด เนื่องจาก กระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
2.) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
3.) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิด หรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
4.) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
5.) คดีที่กฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำ หรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด
6.) คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง
เรื่องดังต่อไปนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง
1) การดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร
2) การดำเนินการของคณะกรรมการตุลาการตามกฎหมายว่าด้วย
ระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ
3) คดีที่อยู่ในอำนาจศาลเยาวชนและครอบครัว ศาลแรงงาน ศาลภาษีอากร ศาลทรัพย์สินทางปัญญา และการค้าระหว่างประเทศ ศาลล้มละลาย หรือศาลชำนัญพิเศษอื่น
ไตรภพ USA
สมัครสมาชิก:
บทความ (Atom)